LE CONSEIL,
VU l’article 5 b) de la Convention relative à l’Organisation de coopération et de développement économiques du 14 décembre 1960 ;
VU la Recommandation du Conseil en vue de faciliter la coopération entre les autorités fiscales et les autorités répressives pour lutter contre les délits graves [OECD/LEGAL/0384] ; et la Recommandation du Conseil sur la lutte contre le commerce illégal de pesticides [OECD/LEGAL/0446] ;
VU les recommandations du GAFI de 2012, l’Accord de l’OMC de 1994 sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, et l’Accord de l’OMC de 2017 sur la facilitation des échanges ;
NOTANT les principes fondamentaux des procédures et contrôles douaniers présentés dans la Convention révisée de Kyoto de l’OMD, Annexe spécifique D, Chapitre 2 (Zones franches) ;
RECONNAISSANT que le commerce illicite se déploie dans l’ombre de l’économie mondiale et fait intervenir des trafiquants de plus en plus sophistiqués dont les activités s’étendent à tout un ensemble de biens et de services interdits, en particulier les produits de contrefaçon ;
RECONNAISSANT que le commerce illicite et les réseaux criminels suscitent à l’échelle mondiale des préoccupations croissantes en matière de sécurité et qu’ils constituent une menace pour les communautés et les sociétés dans leur ensemble, en facilitant les activités criminelles lucratives, le financement du terrorisme et l’accroissement de l’instabilité et de la violence dans le monde ;
RECONNAISSANT que diverses normes internationales interdisent ou réglementent différents secteurs du commerce illicite, comme le trafic d’êtres humains, de stupéfiants, de produits de contrefaçon, d’espèces animales et végétales en danger et illégalement exploitées et d’armes conventionnelles ; et qu’elles promeuvent l’application de mesures législatives, réglementaires et opérationnelles pour faire obstacle aux profits tirés du commerce illicite ;
CONSIDÉRANT la nécessité de définir des orientations harmonisées complémentaires qui fournissent aux pouvoirs publics des outils efficaces pour détecter, empêcher et réduire le commerce illicite de toute marchandise que ce soit sur les différents marchés illicites ;
RECONNAISSANT la nécessité de prendre des mesures volontaristes pour réduire l’offre et décourager la demande de biens et de services illicites sur divers marchés illicites ;
RECONNAISSANT que les zones franches peuvent stimuler une croissance économique légitime et jouer un rôle central dans les activités de nombreux pays et fabricants de premier plan ;
RECONNAISSANT que bien que les normes, la surveillance et les autres contrôles qui visent les zones franches se soient multipliés, ceux-ci ne progressent pas toujours aussi vite que le nombre d’opérateurs économiques et le volume des échanges illicites de biens et de services ;
RECONNAISSANT que dans certaines zones franches, les autorités publiques compétentes ne peuvent pas forcément accéder physiquement aux locaux en temps utile et qu’il leur est souvent difficile d’obtenir des renseignements sur les activités des opérateurs économiques qui y sont installés, et sur la propriété des marchandises qui y transitent ou qui sont produites ou assemblées dans la zone franche, même si d’autres règles internationales en la matière prévoient qu’elles doivent être en mesure de le faire ;
RECONNAISSANT que certains opérateurs économiques peuvent profiter de l’insuffisance de la surveillance ou des contrôles et du manque de transparence des zones franches pour se livrer à des échanges illicites, porter atteinte aux droits de propriété intellectuelle, faire de la contrebande, faciliter la prolifération des armes et blanchir le produit des activités criminelles ;
NOTANT la possibilité de demander des comptes aux autorités compétentes complices d’échanges illicites ou qui font preuve de négligence dans la surveillance des opérateurs économiques qui réalisent ou permettent des échanges illicites préjudiciables aux personnes, aux entreprises et à l’environnement ;
Sur proposition du Comité de la gouvernance publique :
I. CONVIENT QUE les définitions suivantes s’appliquent aux fins de la présente Recommandation :
‒ La « zone franche » est une zone désignée par un pays ou un territoire, dans laquelle les marchandises sont exemptées de droit de douane, ou soumises à des droits d’importation ou d’exportation plus faibles que ceux qui s’appliqueraient si elles faisaient l’objet d’une déclaration de mise en libre pratique au moment de leur entrée. Les installations utilisées au titre du dépôt temporaire de marchandises ou du régime de l’entrepôt de douane ne sont pas considérées comme des zones franches.
‒ Les « autorités compétentes » incluent en particulier les autorités publiques de la police, des douanes, du fisc et de la surveillance du marché ayant compétence sur les personnes, lieux, processus/procédures ou produits visés.
II. RECOMMANDE aux Membres et aux non-Membres ayant adhéré à la Recommandation (ci-après, les « Adhérents »), de promouvoir la transparence pour décourager l’utilisation abusive des zones franches à des fins de commerce illicite. À cet effet, les Adhérents devraient, de façon non discriminatoire et sans créer d’obstacles injustifiés aux échanges :
1. Veiller à ce que le cadre juridique des zones franches établies sur leur territoire ou placées de toute autre façon sous leur contrôle administratif,
a) Confère aux autorités compétentes le droit d’exiger des données, des documents, des échantillons et d’autres informations relatives à la production et à la circulation des biens, et de procéder à tout moment, conformément au droit national, à des contrôles ex officio sur les produits entreposés, fabriqués ou conditionnés et sur les services fournis ou les activités conduites dans les zones franches.
b) Permette aux autorités compétentes de prendre des mesures adaptées, en conformité avec le droit national.
c) Autorise les autorités compétentes à examiner les marchandises, avant ou au moment de leur admission dans une zone franche, ou à tout moment par la suite, si cet examen est jugé nécessaire pour faciliter la bonne administration de toute loi, réglementation ou instruction que l’autorité compétente est habilitée à appliquer.
d) Autorise les autorités compétentes à mettre en œuvre les interdictions et restrictions applicables aux activités menées dans la zone franche, pour ce qui est de la nature des biens visés, des obligations de surveillance douanière et des obligations de sécurité et de sûreté.
e) Habilite les autorités compétentes à interdire aux personnes qui ne présentent pas toutes les garanties de conformité aux dispositions douanières d’exercer des activités dans une zone franche.
f) Interdise aux personnes morales ou physiques condamnées pour activités économiques ou financières illégales d’exercer dans une zone franche.
g) Prévoie que le périmètre et les points d’entrée et de sortie des zones franches soient placés sous la surveillance des autorités compétentes.
h) Prévoie que les biens, les personnes et les moyens de transport qui entrent et sortent des zones franches soient soumis à des contrôles efficaces.
i) Prévoie que les opérateurs économiques autorisés à exercer leurs activités dans une zone franche y soient installés physiquement et qu’ils communiquent aux autorités compétentes l’identité des clients visés par leurs activités. Dans les cas où le client agit en qualité de mandataire ou de représentant, l’opérateur économique devrait également communiquer aux autorités compétentes l’identité du donneur d’ordre, c’est à dire de la personne au nom de laquelle agit le mandataire.
2. Veiller à ce que les autorités compétentes aient accès à des données statistiques agrégées sur les biens qui entrent et sortent des zones franches, sur la base de leur classement tarifaire, et à des informations sur l’identité du propriétaire des biens.
3. Prendre part aux échanges internationaux d’informations concernant l’application des lois, et consulter les autorités compétentes et les entreprises touchées, dans les enquêtes et autres procédures judiciaires ou administratives engagées dans des affaires d’utilisation abusive des zones franches en rapport avec le commerce illicite, en particulier par les moyens suivants :
a) Communiquer, spontanément et sur demande, des informations financières et administratives afin de contribuer à la fourniture d’éléments de preuve dans des procédures judiciaires ou de garantir et de renforcer la surveillance et le contrôle des zones franches, et de prévenir leur utilisation abusive, en conformité avec le droit national.
b) Adhérer aux dispositifs de coopération douanière en vigueur et en faire un meilleur usage, comme prévu par les accords d’assistance mutuelle en matière douanière et les autres mécanismes et protocoles de partage et de divulgation d’information sur l’application des lois.
c) Collaborer et contribuer à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques et pratiques de lutte contre le commerce illicite dans les zones franches, en procurant notamment une assistance technique destinée à faciliter la mise au point et le partage de systèmes améliorés d’enregistrement par les autorités compétentes, les zones franches et les opérateurs économiques.
4. Renforcer la coopération entre les organismes nationaux, en particulier par l’obligation de signaler les soupçons de comportement illicite aux autorités compétentes, le partage d’informations entre les organismes et d’autres mécanismes de coopération tels que les enquêtes conjointes et les centres de renseignement conjoints.
5. Faire mieux connaître des autorités compétentes et des acteurs du secteur privé (intermédiaires principaux, notamment commissionnaires, transitaires, courtiers en douane et entreprises de logistique, par exemple) les fonctions et les responsabilités liées au fait d’exercer dans une zone franche, ainsi que les risques liés aux activités qui y sont menées.
6. Favoriser les partenariats entre les parties prenantes afin de lutter contre le commerce illicite émanant de zones franches à haut risque, comme celles qui n’appliquent pas le Code de conduite pour l’intégrité des zones franches qui figure en annexe à la présente Recommandation et en fait partie intégrante. Il s’agit d’encourager les entreprises qui utilisent les zones franches ou qui financent des opérateurs présents dans ces zones à retenir pour exercer leurs activités ou travailler en collaboration celles qui se conforment au Code de conduite pour l’intégrité des zones franches.
7. Suivre les activités des zones franches et publier des indicateurs qui contribuent à une évaluation du risque qu’elles présentent de faciliter le commerce illicite.
8. Mettre au point des statistiques préliminaires de non conformité ou d’application, y compris sur les mises en détention et saisies douanières de produits illicites provenant de zones franches et les mesures coercitives prises à leur encontre.
9. Conduire des opérations ciblées visant les expéditions au départ des zones franches à haut risque, comme celles qui n’appliquent pas le Code de conduite pour l’intégrité des zones franches.
10. Utiliser plus largement les accords internationaux en vigueur ou nouveaux qui comportent des dispositions d’assistance juridique mutuelle ou prévoient d’autres formes de coopération pour lutter contre le commerce illicite passant par les zones franches. Dans le cadre de l’administration de ces accords, les Adhérents devraient désigner les autorités compétentes et leurs points de contact afin de faciliter la communication entre les autorités compétentes des parties à ces accords et en leur sein.
III. RECOMMANDE que les Adhérents prennent des mesures pour encourager les zones franches à appliquer le Code de conduite pour l’intégrité des zones franches. Ces mesures consistent en particulier à procéder à un contrôle rigoureux des cargaisons en provenance d’une zone franche qui n’applique pas le Code de conduite, ou dont certains éléments indiquent qu’elles ont transité par une telle zone franche.
IV. RECOMMANDE que les Adhérents, selon qu’il convient, se servent des accords commerciaux pour encourager l’adhésion aux principes de la lutte contre le commerce illicite dans les zones franches contenues dans la présente Recommandation.
V. INVITE le Secrétaire général et les Adhérents à diffuser la présente Recommandation.
VI. INVITE les non-Adhérents à tenir compte de la présente Recommandation et à y adhérer.
VII. CHARGE le Comité de la gouvernance publique, par l’intermédiaire de son Groupe d’action contre le commerce illicite, de :
a) servir de forum pour l’échange d’informations et la réalisation d’exercices volontaires d’examens par les pairs dans le cadre de la mise en œuvre de la présente Recommandation ;
b) créer un mécanisme d’évaluation des performances et de la conformité des zones franches au Code de conduite pour l’intégrité des zones franches dans un délai d’un an à compter de l’adoption de la Recommandation et d’en rendre compte au Conseil ;
c) concevoir un ensemble d’outils destinés à aider les Adhérents à mettre en œuvre la Recommandation, notamment en encourageant le respect par les zones franches du Code de conduite pour l’intégrité des zones franches, dans un délai d’un an à compter de l’adoption de la Recommandation ;
d) suivre la mise en œuvre de la présente Recommandation et en rendre compte au Conseil au plus tard cinq ans après son adoption, et au moins tous les dix ans par la suite.
Code de conduite pour l’intégrité des zones franches
Les zones franches intègres sont celles qui :
1. Permettent aux autorités compétentes d’accéder sans restriction aux espaces qu’elles occupent, conformément au droit national, et de procéder sans restriction à des contrôles ex officio de la conformité des opérateurs à l’appui des enquêtes sur la violation des lois et réglementations applicables.
2. Informent les autorités compétentes par avance de toute activité industrielle, commerciale ou de service se déroulant dans la zone franche.
3. Interdisent aux opérateurs et aux personnes qui ne présentent pas toutes les garanties de conformité aux dispositions douanières d’exercer des activités dans la zone franche.
4. Veillent à ce que les opérateurs économiques en activité dans la zone franche tiennent des registres numériques de l’ensemble des cargaisons de marchandises à l’entrée et à la sortie de la zone, ainsi que des biens et services produits à l’intérieur de la zone, qui permettent de savoir à tout moment ce qui s’y trouve. Les registres numériques devraient :
● Indiquer les opérations de vente et d’achat de tous les biens et services qui entrent dans la zone et la quittent, et être remis aux autorités compétentes sur demande.
● Consigner de façon exhaustive et précise toutes les opérations commerciales, conformément au droit national, pour rendre pleinement compte des matières utilisées dans les processus de production et d’assemblage, de façon à permettre des comparaisons avec le volume et la valeur des opérations commerciales déclarées. Ces registres devraient être :
‒ conservés pendant cinq ans au moins ;
‒ mis à disposition en temps voulu sur demande des autorités compétentes ;
‒ présentés selon le format requis par les autorités compétentes, de façon qu’elles puissent s’en servir pour définir des profils de risque.
5. Communiquent en temps voulu les registres et les renseignements demandés par les autorités compétentes, conformément au droit national et aux dispositions sur la tenue de registres.
6. Veillent à ce que les opérateurs économiques en activité dans la zone franche soient tenus d’accorder l’accès à leurs registres numériques détaillés sur demande des autorités compétentes du territoire qui accueille la zone franche.
7. Nomment un correspondant doté des compétences et des ressources nécessaires et chargé de répondre avec efficacité aux demandes d’information des autorités compétentes.
8. Encouragent le paiement électronique dans toute opération commerciale ou financière réalisée à l’intérieur ou en provenance de la zone franche, par des opérateurs économiques en activité dans la zone franche, et garantissent la traçabilité des opérations en espèces.
9. Participent à l’apprentissage par les pairs et au dialogue instauré avec les Adhérents pour résoudre les problèmes de conformité.