LE CONSEIL,

VU l’Article 5 b) de la Convention relative à l’Organisation de coopération et de développement économiques, en date du 14 décembre 1960 ;

VU la Recommandation du Conseil concernant l'amélioration de la qualité de la réglementation officielle [C(95)21/FINAL], la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires [C(2012)37], la Recommandation du Conseil sur l'amélioration du comportement éthique dans le service public incluant les Principes propres à favoriser la gestion de l’éthique dans le service public [C(98)70/FINAL], la Recommandation du Conseil sur les Lignes directrices de l'OCDE pour la gestion des conflits d'intérêts dans le service public [C(2003)107], la Recommandation du Conseil sur le renforcement de l’intégrité dans les marchés publics [C(2008)105], la Recommandation du Conseil sur les Principes pour la transparence et l'intégrité des activités de lobbying [C(2010)16] ; la Recommandation du Conseil sur les Principes applicables à la gouvernance publique des partenariats public-privé [C(2012)86], et la Recommandation du Conseil concernant les Principes pour la participation du secteur privé aux infrastructures [C(2007)23/FINAL] ;

RECONNAISSANT que l’investissement public efficace peut jouer un rôle crucial dans le développement durable et la croissance aux niveaux national et infranational, et améliorer la confiance et le bien-être des citoyens aujourd’hui et dans le futur ;

RECONNAISSANT que la majorité des investissements publics réalisés dans les pays Membres de l’OCDE sont le fait des gouvernements infranationaux, tout en faisant l’objet d’une responsabilité partagée entre les différents niveaux de gouvernement ;

RECONNAISSANT qu’en période de restrictions budgétaires comme en temps d’expansion du budget, il appartient aux  gouvernements de faire preuve d’une efficience et d’une efficacité plus grandes en termes de dépenses publiques, notamment en ce qui concerne l’investissement ;

NOTANT que l’OCDE joue un rôle de premier plan dans la promotion d’une bonne gouvernance aux niveaux de gouvernement national et infranational, ainsi que de bonnes pratiques de coordination entre niveaux de gouvernement ;

NOTANT que, à la Réunion du Comité des Politiques de Développement Territorial au niveau ministériel des 5-6 décembre 2013, les Ministres ont considéré que les Principes pour l’investissement public efficace offraient un plan d’action et ont appelé à leur transformation en instrument de l’OCDE, soulignant que leur mise en œuvre conduirait à des mécanismes de coordination plus effectifs, des capacités plus fortes et de meilleurs conditions cadre [Résumé de la Présidence, voir GOV/TDPC/MIN(2013)3] ;

VU le document de référence pour chacun des Principes présentés ci-après et dont les Ministres ont pris note les 5-6 décembre 2013 [GOV/TDPC(2013)3/REV2] ;

NOTANT que, aux fins de la présente Recommandation, les définitions suivantes s’appliquent :

                Le terme « gouvernements »  désigne tous les niveaux de gouvernements ;

                Le terme « investissement public » désigne les dépenses d’investissement en infrastructures matérielles (routes, bâtiments publics, etc.) et immatérielles (développement du capital humain, innovation, recherche-développement, etc.) dont la durée de vie productive est supérieure à un an. Les statistiques capturent en général l’investissement public direct tel que mesuré par la formation brute de capital fixe;

                Le terme « gouvernements infranationaux » désigne l’ensemble des niveaux de gouvernement qui se situent en-dessous des gouvernements nationaux (régionaux et locaux) ;

                Le terme « gouvernement régional » ou « région » désigne le niveau de gouvernement immédiatement sous le niveau national dans les pays fédéraux (c’est-à-dire les états fédérés) ou dans des pays unitaires (avec un niveau régional spécifique) ;

                Le terme « gouvernements locaux » désigne l’ensemble des niveaux de gouvernement infranationaux dans les pays non fédéraux et aux niveaux de gouvernement infrarégionaux dans les pays fédéraux ;

                Les termes “régions” et “local” peuvent aussi faire référence de manière plus générique à des territoires infranationaux avec des caractéristiques socio-économiques ou territoriales spécifiques qui peuvent correspondre ou non à des unités administratives ou politiques.

Sur proposition du Comité des politiques de développement territorial :

I. RECOMMANDE que les Membres mettent en œuvre les Principes suivants afin de renforcer l’efficacité de l’investissement public entre niveaux de gouvernement :

A. Coordonner l’investissement public entre les différents niveaux de gouvernement et les différentes politiques

1.            Investir en utilisant une stratégie intégrée adaptée aux différents territoires

i)             Concevoir et mettre en œuvre des stratégies d’investissement adaptées aux territoires ciblés. Les choix d’investissement public devraient s’inscrire dans le cadre d’une stratégie de développement fondée sur l’évaluation des spécificités régionales (ou locales), des avantages comparatifs, du potentiel de croissance, d’innovation et de création d’emplois, des considérations en matière d’équité et de viabilité environnementale. Il conviendrait que les stratégies d’investissement soient axées sur les résultats (des objectifs d’action étant clairement définis en amont), réalistes et éclairées (c’est-à-dire fondées sur des preuves de la capacité de la région ou de la localité à faire un usage fructueux des investissements), et anticipatives (les investissements étant à même de positionner les régions et les territoires en termes de compétitivité et de développement durable dans le contexte des tendances mondiales).

ii)            Rechercher des relations de complémentarité et réduire les conflits entre stratégies sectorielles. Des effets de synergie prenant la forme de relations de complémentarité sont souvent nécessaires afin d’exploiter au mieux les investissements publics. Aux niveaux de gouvernement supérieurs, l’instauration de ces relations de complémentarité peut être favorisée par : a) le recours à des cadres stratégiques nationaux d’investissement public dans le but d’assurer la concordance des objectifs à l’échelle des ministères et des différents niveaux de gouvernement ; et b) la réduction au minimum des obstacles administratifs grâce à des mécanismes de coordination tels que des comités et des programmes interministériels, entre autres, et à l’harmonisation des règles programmatiques. Les pouvoirs publics peuvent également constituer des réserves communes d’investissement à l’échelle des organismes publics/ministères afin de faciliter l’examen d’un ensemble plus large de priorités.

iii)           Encourager la production de données à l’échelon infranational pertinent pour éclairer les stratégies d’investissement et fournir des éléments concrets aux fins de la prise de décision. Ces données peuvent être recueillies par les organismes chargés des statistiques mais aussi par le biais des dossiers administratifs, d’autres sources de données, et des citoyens eux-mêmes.

2.            Adopter des instruments efficaces pour la coordination entre les gouvernements nationaux et infranationaux

Assurer la coordination entre les différents niveaux de gouvernement pour renforcer l’efficience et l’efficacité de l’investissement public. La coordination est nécessaire lorsqu’il s’agit de repérer les possibilités et les blocages en matière d’investissement, de gérer les compétences communes dans le domaine de l’action publique, de limiter au minimum le risque d’investissements œuvrant en faveur d’objectifs contradictoires, de veiller à disposer de moyens financiers et humains suffisants pour réaliser l’investissement, et d’établir un lien de confiance entre les acteurs à différents niveaux de gouvernement. Plusieurs outils peuvent être utilisés lorsque la cohérence des investissements à l’échelle des différents niveaux de gouvernement est impérative, notamment des accords de cofinancement, des contrats entre différents niveaux de gouvernement, des dispositifs de consultation formelle, une collaboration entre des organismes ou représentants nationaux et certains services infranationaux, ou d’autres formes de dialogue régulier entre gouvernements.

3.            Assurer une coordination horizontale entre gouvernements infranationaux pour investir à l’échelon pertinent

Fournir des incitations à la coordination entre les gouvernements régionaux et/ou locaux et rechercher des éléments favorables à celle-ci pour mettre en adéquation l’investissement public avec la zone géographique pertinente. La coordination horizontale est essentielle au renforcement de l’efficience grâce à des économies d’échelle, et à l’amélioration des effets de synergie entre les politiques de gouvernements infranationaux voisins (ou, d’une façon générale, liés). La coordination se matérialise notamment sous la forme de contrats, de plates-formes de dialogue et de coopération, de partenariats spécifiques d’investissement public, d’autorités mixtes, ou de fusions de collectivités régionales ou municipales.

B.           Renforcer les capacités d’investissement public et promouvoir l’apprentissage en matière d’action publique à tous les niveaux de gouvernement

4.            Évaluer en amont les effets à long terme de l’investissement public et les risques connexes

i)             Faire appel à des évaluations à long terme approfondies en ce qui concerne le choix de l’investissement. Les évaluations ex ante devraient servir à la fois à préciser les objectifs et à clarifier des informations. Les évaluations devraient être fiables d’un point de vue technique et concourir à clarifier les effets sociaux, environnementaux et économiques des investissements, et elles devraient permettre d’identifier les méthodes d’investissement pouvant offrir, vraisemblablement, le meilleur rendement. En outre, les décideurs publics devraient examiner les relations de complémentarité entre politiques et projets, ainsi que les solutions de substitution à l’investissement et l’option d’une utilisation efficiente des infrastructures existantes pour atteindre certains objectifs. Il convient d’évaluer précisément les coûts d’exploitation et d’entretien à long terme dès le stade de la décision d’investissement.

ii)            Évaluer les différents types de risques et d’incertitude associés à l’investissement public, y compris les effets à plus long terme, dans le cadre d’une évaluation réalisée à un stade précoce du cycle d’investissement. Parmi ces risques figurent notamment des risques budgétaires, comme des éléments de passif éventuels, mais aussi financiers, politiques, sociaux et environnementaux. Ces risques et les stratégies d’atténuation correspondantes devraient être réévalués dès que de nouvelles informations sont disponibles.

5.            Impliquer les parties prenantes tout au long du cycle d’investissement

i)             Impliquer les parties prenantes des secteurs publics, privés, et de la société civile dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre des stratégies d’investissement public, afin d’en améliorer la valeur économique et sociale, et d’assurer la redevabilité des acteurs publics Les différents niveaux de gouvernement devraient associer les parties prenantes à l’évaluation des besoins et à l’élaboration d’une politique d’investissement au début du cycle d’investissement, et, à un stade plus avancé, aux processus de remontée de l’information et d’évaluation. Les données relatives aux projets, aux dépenses et aux résultats en matière d’investissement public devraient être soumises à un certain niveau d’examen du public de façon à promouvoir la transparence et la redevabilité.

ii)            Concilier les avis des parties prenantes, en adoptant des mesures pour éviter que des groupes d’intérêts n’exercent une influence disproportionnée. Les mécanismes de consultation à tous les niveaux de gouvernement devraient être inclusifs, ouverts et transparents, et promouvoir par ailleurs la transparence et l’intégrité des activités de lobbying.

6.            Mobiliser les acteurs et institutions de financement privés pour diversifier les sources de financement et renforcer les capacités

i)             Faire correspondre les accords de financement privé avec les besoins d’investissement et les capacités des gouvernements, en particulier au niveau infranational, en analysant rigoureusement les avantages et inconvénients que présentent les différents dispositifs de participation du secteur privé et leurs implications en termes de risques et de capacités financières et administratives publiques. Les décisions concernant les partenariats public-privé (PPP) devraient être coordonnées avec le processus budgétaire, et il convient de comparer les rendements potentiels des sommes investies, respectivement, dans le cadre de PPP et dans le cadre de marchés publics classiques.

ii)            Impliquer des acteurs et institutions de financements privés à l’investissement public pour proposer davantage qu’un simple financement. Impliquer des acteurs et des institutions de financements privés aux opérations d’investissement devrait être un moyen de renforcer les capacités des gouvernements, aux différents niveaux, et de profiter de leur expertise grâce à de meilleures évaluations ex ante des projets, à une analyse plus solide du marché et des risques de crédit, et à la recherche d’économies d’échelle et d’efficience. Les pouvoirs publics devraient utiliser des mécanismes de financement innovants en ayant conscience des capacités de gestion qu’exigent ces approches.

7.            Renforcer l’expertise des personnes et des institutions impliquées dans l’investissement public

Renforcer les capacités des personnes et des institutions impliquées dans l’investissement public. Il convient  de s’attacher à gérer efficacement les ressources humaines, mais également de cultiver les connaissances (mise en évidence, diffusion et application des bonnes pratiques tels que les présents Principes) et les relations (perfectionnement des mécanismes de coordination verticale, renforcement de la coopération entre les gouvernements infranationaux et instauration de liens avec les sources de compétences techniques). Les capacités des gouvernements infranationaux méritent une attention particulière ; dans certains cas, les ressources financières, les compétences spécialisées ou la qualité institutionnelle peuvent être insuffisantes. Il n’est pas possible de renforcer toutes les capacités en même temps. Il est donc utile de repérer les contraintes les plus fortes et de réfléchir à l’ordre dans lequel les réformes devraient être menées.

8.            Mettre l’accent sur les résultats et promouvoir les enseignements tirés de l’expérience

Clarifier les résultats à obtenir au moyen d’investissements publics et mettre en œuvre des mécanismes pour produire ces résultats, notamment des stratégies d’investissement axées sur les résultats intégrant des objectifs d’action clairement définis, des procédures d’appel d’offres bien conçues, des systèmes de suivi efficaces, des évaluations en aval de qualité, une réflexion continue sur les choix d’investissement en vue de leur amélioration, des échanges actifs et un processus d’apprentissage mutuel continu entre les parties prenantes impliquées dans l’investissement public.

C.           Veiller à l’existence d’un solide cadre d’investissement public à tous les niveaux de gouvernement

9.            Mettre en place un cadre budgétaire adapté aux objectifs d’investissement visés

i)             Appliquer un cadre budgétaire adapté aux différents objectifs visés en matière de politique d’investissement. Les dotations entre niveaux de gouvernement et les accords de cofinancement sont particulièrement pertinents lorsque les projets génèrent des retombées positives, lorsque des économies d’échelle sont nécessaires, lorsqu’on cherche à répartir les risques ou à établir une coopération temporaire, lorsqu’il faut harmoniser les priorités entre les différents niveaux de gouvernement, ou lorsqu’il s’agit de renforcer les capacités de certains niveaux. Le cofinancement peut également stimuler l’engagement des diverses parties prenantes en faveur de la réussite d’un projet et inciter les différentes collectivités à mettre en commun leurs ressources.

ii)            Créer des conditions propices à l’exploitation par les gouvernements infranationaux de leur propre potentiel de production de recettes, en vue non seulement de financer des investissements, mais aussi de permettre leur participation à des dispositifs de cofinancement et d’assurer le financement des dépenses d’exploitation et d’entretien à long terme.

10.          Développer une gestion financière solide et transparente à tous les niveaux de gouvernement

Adopter des bonnes pratiques pour le processus budgétaire et la responsabilité financière qui intègrent, entre autres, le chiffrage précis des plans d’investissement public, la prise en compte de ces plans dans les stratégies budgétaires et les procédures d’affectation des ressources, leur insertion dans un cadre budgétaire à moyen terme, et la prise en considération en bonne et due forme des coûts d’exploitation et d’entretien à long terme. Il s’agit notamment d’appliquer le traitement budgétaire qui convient aux partenariats public-privé et aux entreprises publiques locales, ainsi qu’aux éléments de passif éventuels connexes.

11.          Promouvoir la transparence des marchés publics et leur utilisation stratégique à tous les niveaux de gouvernement

i)             Optimiser la transparence à chaque étape du processus de passation des marchés publics, promouvoir la spécialisation des agents publics chargés de ce processus, et mettre en place des circuits de responsabilité et des mécanismes de contrôle clairement définis. Les systèmes de passation des marchés publics devraient être transparents, concurrentiels, soumis à un suivi permettant de s’assurer que les fonds sont employés aux fins prévues, et efficaces en matière d’enregistrement et de traitement des plaintes. Les gouvernements devraient investir pour veiller à disposer des capacités suffisantes, en particulier au niveau infranational, en recrutant et en formant des spécialistes des marchés publics, en ayant recours à des mécanismes de passation conjointe des marchés publics, ainsi qu’à des systèmes de passation dématérialisée.

ii)            Faire appel à la passation de marchés publics pour garantir la bonne prestation des services publics tout en s’employant à atteindre les objectifs stratégiques des pouvoirs publics aux différents niveaux de gouvernement. Pour ce faire, les objectifs de passation de marchés publics devraient être clairement énoncés et hiérarchisés. Il peut s’agir d’objectifs classiques d’optimisation des ressources au sens du rapport qualité-prix, ou encore d’objectifs plus vastes fixés par les pouvoirs publics en matière, par exemple, de développement durable, d’innovation et de développement des petites et moyennes entreprises (PME).

12.          Appliquer une réglementation de qualité et cohérente à l’échelle des différents niveaux de gouvernement

Œuvrer en faveur de la qualité et de la cohérence des systèmes réglementaires à l’échelle des différents niveaux de gouvernement en évaluant le cadre réglementaire applicable au moment de l’établissement des priorités et des programmes d’investissement. Utiliser des mécanismes de coordination appropriés afin d’instaurer une réglementation cohérente d’un secteur ou niveau de gouvernement à l’autre, en veillant à l’uniformité de l’application, et en évitant les doublons. Les gouvernements nationaux devraient examiner régulièrement la réglementation existante et analyser avec précision les coûts et avantages associés à l’adoption de nouvelles dispositions réglementaires, en prenant en compte les coûts de mise en conformité qui pèseraient sur les gouvernements infranationaux. Chaque niveau de gouvernement devrait avoir connaissance de la charge que représentent les formalités administratives requises pour un projet d’investissement public classique et chercher à l’alléger le plus possible.

II.           INVITE le Secrétaire général à diffuser la présente Recommandation.

III.          INVITE les Membres à diffuser la présente Recommandation à tous les niveaux de gouvernement.

IV.          INVITE les non-Membres à tenir compte de la présente Recommandation et à y adhérer.

V.           CHARGE le Comité des politiques de développement territorial de suivre la mise en œuvre de la présente Recommandation et de faire rapport au Conseil trois ans, au plus tard, après son adoption, puis à intervalles réguliers, en concertation avec les autres comités compétents de l'OCDE.