LE CONSEIL,

VU les articles 1 a), 2 c) et 5 b) de la Convention de l’Organisation de coopération et de développement économiques du 14 décembre 1960 ;

CONSIDÉRANT la fréquence et l’impact croissants des catastrophes, tant naturelles que provoquées par l’homme, et la tendance à l’accentuation de la vulnérabilité et de l’exposition aux risques, conduisant à des pertes plus lourdes ;

CONSIDÉRANT qu’il convient d’évaluer correctement et de gérer financièrement les coûts dus aux catastrophes naturelles et à celles qui sont provoquées par l’homme avant qu’une perte majeure ne se produise, et qu’il faut pour cela que les pouvoirs publics agissent par anticipation, en coopération directe et permanente avec le secteur privé ;

CONSIDÉRANT que les stratégies à mettre en œuvre pour faire face à des catastrophes de grande ampleur devraient être ancrées dans un cadre intégré d’évaluation, de perception ainsi que de gestion du risque et de réaction face aux catastrophes ;

CONSIDÉRANT que les instruments de financement et de transfert des risques, comme les assurances, peuvent jouer un rôle essentiel dans la réduction des conséquences économiques des risques catastrophiques ;

NOTANT que les Bonnes pratiques pour réduire et financer les risques catastrophiques qui sont énoncées en Annexe à la présente Recommandation ont été élaborées dans un souci de compatibilité avec les Bonnes pratiques pour améliorer la sensibilisation aux risques et l’éducation sur les questions d’assurance [C(2008)22] ;

Sur proposition du Comité des assurances et des pensions privées :

RECOMMANDE aux Membres de promouvoir l’élaboration de stratégies efficaces pour réduire et gérer financièrement les risques catastrophiques, et aux pouvoirs publics et aux institutions publiques et privées concernées de prendre à cette fin dûment en compte et d’appliquer les Bonnes pratiques pour réduire et financer les risques catastrophiques qui sont énoncées en Annexe à cette Recommandation, et dont elles constituent une partie intégrante ;

RECOMMANDE aux Membres de diffuser ces Bonnes pratiques auprès des institutions publiques et privées qui interviennent dans la réduction et le financement des risques catastrophiques ;

INVITE les non-Membres à adhérer à cette Recommandation ;

CHARGE le Comité des assurances et des pensions privées de procéder à un échange d’informations sur les progrès et les expériences concernant la mise en œuvre de la présente Recommandation, d’analyser ces informations et de faire rapport au Conseil dans les trois ans suivant son adoption.

ANNEXE

BONNES PRATIQUES POUR RÉDUIRE ET FINANCER LES RISQUES CATASTROPHIQUES

I. PRINCIPES DES STRATÉGIES DE GESTION DES CATASTROPHES

Les stratégies à mettre en œuvre pour faire face à des catastrophes de grande ampleur devraient être ancrées dans un cadre intégré d’évaluation, de perception, de gestion du risque et de réaction aux catastrophes¹.

A. Évaluation du risque

1. Créer une culture d’évaluation du risque : Les autorités gouvernementales devraient procéder, tous les cinq ans, à une évaluation publique nationale du risque de catastrophe et de la vulnérabilité face à ce risque. La cartographie des risques devrait être rendue publique et mise à jour régulièrement chaque fois que les niveaux de risque sont modifiés (en raison du changement climatique, par exemple) ou que la science progresse.

Commentaire :

L’évaluation du risque consiste principalement à mesurer la probabilité de survenue de catastrophes, la répartition des conséquences de ces événements pour les différentes parties prenantes et les incertitudes entourant ces estimations. Pour chaque type de risque et pour chaque degré de gravité, les pouvoirs publics devraient être en mesure d’évaluer les coûts qu’ils devraient supporter conformément aux programmes d’action existants et ceux des stratégies proposées en cas de survenue dans un futur très proche d’une ou de plusieurs catastrophes (tels que les coûts de protection des infrastructures critiques et des actifs publics, l’aide financière attendue à verser aux victimes – individus, collectivités et entreprises – et les conséquences macroéconomiques).

2. Quantifier les conséquences principales et les effets secondaires : L’évaluation du risque ne devrait pas se limier aux effets potentiels directs et immédiats d’une catastrophe (actifs détruits et endommagés et victimes touchées) mais elle devrait tenir compte aussi des effets économiques et sociaux secondaires et indirects qui se font sentir par le biais des interdépendances géographiques et dans le temps.

Commentaire :

Du fait de l’interconnexion grandissante des activités, une catastrophe qui se produit dans une zone peut avoir des effets en chaîne dans d’autres régions et sur les marchés mondiaux. Certains de ces effets peuvent aussi perdurer de sorte que l’impact total peut dépasser largement la perte physique immédiate.

3. Développer la collecte et l’échange de données au niveau national : La collecte de données sur les risques et vulnérabilités pertinents devrait être entreprise au niveau national car elle forme le socle d’une évaluation des risques fiable. Dans les pays où l’assurance est bien développée, les pouvoirs publics devraient également faciliter la collecte nationale de données visant à mesurer la pénétration de l’assurance et l’exposition aux risques au niveau des entreprises et des particuliers, ainsi qu’à garder systématiquement la trace des pertes assumées par les assurances du fait des catastrophes.

Commentaire :

La collecte nationale de données sur l’exposition des assurances permet aux décideurs nationaux d’accéder à une meilleure connaissance du niveau de protection financière disponible pour les activités de réparation et de remise en état.

4. Promouvoir la coopération régionale et internationale en matière de collecte et d’échange de données sur les catastrophes de grande ampleur et de modélisation des risques catastrophiques : Les autorités gouvernementales et les institutions publiques et privées concernés dans les Membres et dans les non-Membres bénéficieraient de la promotion d’une coopération régionale et internationale tant pour la collecte et l’échange de données sur l’exposition aux risques de catastrophes de grande ampleur que pour la modélisation de la nature de ces risques et des incertitudes qui les entourent. L’OCDE peut y contribuer.

5. Harmoniser et améliorer la collecte d’informations sur les risques catastrophiques : Les pouvoirs publics devraient encourager la collecte et la mise à disposition par les organismes météorologiques, sismologiques et hydrologiques nationaux de données paramétriques plus détaillées, plus pertinentes et plus fiables sur les catastrophes. De plus, l’établissement de taxinomies et de catégories harmonisées devrait faciliter l’accès aux informations et la comparaison des données et statistiques sur les pertes dues à des catastrophes et éventuellement aussi sur l’exposition aux risques catastrophiques à l’échelle mondiale.

Commentaire :

L’établissement de modèles mondiaux sous « système ouvert »² pour l’évaluation des risques, encouragé par l’OCDE par le biais du Modèle international d’évaluation des risques sismiques (« Global Earthquake Model »), constitue un premier pas important dans cette direction ; d’autres périls naturels devraient également être pris en considération. Des cartes des risques naturels devraient aussi être intégrées, stockées et gérées de manière transparente et cohérente : une cartographie des risques devrait être mise à la disposition du public et utilisée dans le cadre de la planification à long terme et des décisions relatives aux infrastructures.

B. Perception du risque

1. Reconnaître les biais comportementaux des individus et des groupes : Les stratégies d’appréhension et de gestion du risque devraient prendre en compte les biais comportementaux et les procédés heuristiques (règles empiriques) utilisés à la fois par les décideurs, les groupes et le grand public.

Commentaire :

Souvent, ce n’est pas l’estimation du risque mais la façon dont cette estimation est traitée qui conduira à des actions spécifiques (ou à l’absence d’action). Ne pas reconnaître cet élément peut compromettre toute stratégie nationale de gestion du risque. Il faut dès lors incorporer dans les stratégies de gestion des risques catastrophiques les résultats les plus avancés de la recherche en sciences cognitives et comportementales. Il est crucial, à cet égard, de comprendre les processus de décision individuels (notamment la sous-estimation de la probabilité d’une catastrophe et la tendance à agir à courte vue) ainsi que les interactions sociales et les objectifs/priorités à court terme.

2. Développer la prise de conscience du risque et améliorer la qualité des efforts d’éducation à la réduction des risques catastrophiques : Les comportements humains ont un impact substantiel sur les coûts directs et indirects des catastrophes. Il faudrait promouvoir les modifications des schémas de comportement, de la perception et de la prise de décision à tous les niveaux de l’administration et de la société qui permettent de réduire substantiellement les risques catastrophiques.

Commentaire :

Le Manuel de sensibilisation aux risques naturels et d’éducation pour réduire les risques de catastrophes établi par l’OCDE à l’usage des pouvoirs publics donne des instructions claires pour l’établissement de stratégies pertinentes dans ce domaine et constitue une référence utile pour évaluer la situation dans une région ou un pays donné et identifier les possibilités d’amélioration.

C. Gestion du risque

1. Promouvoir des mesures de prévention, d’adaptation et de réduction des risques efficaces par rapport à leur coût : Il faut promouvoir des mesures efficientes de prévention, d’adaptation et de réduction des risques dont les avantages actualisés à long terme, sous forme de réduction des pertes, soient supérieurs aux coûts ; ces mesures formeront le socle des stratégies de gestion des risques catastrophiques.

Commentaire :

Pour assurer une prévention, une adaptation et une réduction des risques efficientes, il faut disposer d’évaluations des risques bien conçues (utilisation de données et de modélisations fiables des risques de catastrophe) afin de comprendre comment réduire les pertes prévisibles. Le rôle des systèmes d’incitation, notamment en matière d’assurances (réductions de prime pour les assurés/incitations fiscales à la constitution de réserves pour risques catastrophiques pour les compagnies d’assurance, par exemple), ainsi que l’application des codes de construction (incitation à construire des maisons et des bâtiments qui résistent aux catastrophes, par exemple) et de la réglementation relative à l’utilisation des terres, au zonage et à la planification pour encourager à réduire les risques, devront être étudiés.

2. Élaborer des stratégies de secours et de réparation : Des stratégies de secours et de réparation devraient être élaborées : elles constituent une condition préalable pour trouver des moyens d’apporter des secours d’urgence et de financer une remise en état immédiate en cas de catastrophe.

Commentaire :

Ces stratégies de réparation devraient être liées à différentes mesures de réduction des risques afin de mieux comprendre le rapport entre les mesures prises avant une catastrophe (mesures ex ante) et celles qui sont nécessaires une fois qu’une catastrophe s’est produite (mesures ex post).

3. Équité et accessibilité : Les mesures de réduction des risques et outils de protection financière devraient être adaptés aux moyens et capacités des particuliers et des entreprises, sous réserve de ce qui suit.

Commentaire :

Si le prix de l’assurance reflète véritablement le risque (conformément au paragraphe 2 de la partie II), l’on pourrait envisager d’offrir une aide financière aux personnes résidant dans des zones à risque et qui ont besoin d’un traitement particulier (les résidents et entreprises à faible revenu, par exemple). Le soutien financier devrait être assuré dans le cadre d’un financement public général et non sous forme de primes d’assurance artificiellement basses : celles-ci ne donnent pas le bon signal d’exposition au risque car les assurés peuvent penser qu’une prime d’assurance peu élevée signifie que le risque auquel ils sont exposés est faible. A cette fin, les pouvoirs publics pourraient offrir des bons d’assurance pouvant servir uniquement à l’achat d’une assurance. Des aides ou des prêts à faible taux d’intérêt du secteur public pourraient aussi être offerts à ces individus ou entreprises afin de les encourager à investir dans des mesures de réduction du risque efficaces par rapport à leur coût, qui abaisseraient leur degré de vulnérabilité et, par conséquent, le coût de la protection financière. Dans les pays en développement, cet effort nécessiterait peut-être un soutien financier de la communauté internationale. Ce principe ne revient pas à proposer un vaste transfert de ressources en faveur des résidents défavorisés ou des pays pauvres. Si ces entités ne prennent pas de mesures adaptées de réduction du risque, ou n’achètent pas une assurance suffisante, les secours offerts à la suite d’une catastrophe coûteront très cher aux donneurs. Les transferts envisagés devraient être évalués au regard de ces coûts.

4. Gestion financière du risque catastrophique :

· Les pouvoirs publics devraient mener une réflexion approfondie sur des dispositifs financiers ex ante qui soient politiquement réalistes et qui permettent d’allouer des ressources de manière efficiente, dans un souci d’équité. Il faudrait procéder à des analyses économiques pour déterminer les responsabilités financières respectives de toutes les parties prenantes dans différents scénarios de catastrophe ;

· L’option de partenariats public/privé et d’une approche à plusieurs niveaux reposant sur la participation de la population, du secteur des assurances, des marchés financiers et, lorsque cela est pertinent, des autorités gouvernementales, devrait être envisagée ;

· Il faudrait également examiner la possibilité d’établir des systèmes ex ante de mise en commun de ressources afin d’assurer une capacité financière suffisante pour couvrir des risques très lourds, et étudier l’intérêt potentiel, pour les pouvoirs publics, du transfert de risques catastrophiques aux marchés de capitaux, par la titrisation du risque par exemple, en prenant en compte tous les avantages et inconvénients potentiels y afférents.

Commentaire :

L’élaboration d’une stratégie de gestion des catastrophes devrait prendre en considération la façon dont les pertes en cas de catastrophe seront réparties entre les victimes (particuliers et entreprises), les entreprises du secteur privé qui assurent contre le risque (les institutions financières, les assureurs, les réassureurs et les entreprises elles-mêmes à l’aide de leurs réserves) et tous les niveaux d’administration (local, étatique, fédéral ; c’est-à-dire les générations présentes et futures de contribuables).

5. Égalité de traitement : Une stratégie de gestion des catastrophes devrait assurer un traitement égal à tous les citoyens d’un même pays, quels que soient leur sexe, leur race, leur origine ethnique et leur classe sociale.

D. Réaction face aux catastrophes

1. Pré-positionnement des capacités et des responsabilités à mettre en œuvre après une catastrophe : Pour que la réaction aux catastrophes soit efficace, il faut pré-positionner et pré-tester les capacités et les responsabilités avant que la catastrophe ne se produise.

Commentaire :

Étant donné que le développement et le déploiement de ces capacités sont coûteux et qu’ils auront un impact sur les conséquences à terme en cas de catastrophe, la conception des capacités de réaction devrait être soumise aux mêmes exigences d’efficience, d’équité et de réalisme comportemental que celles qui sont mentionnées plus haut.

Lors de l’élaboration de mesures ex ante pour réduire le risque et prévoir une couverture efficiente des conséquences financières des catastrophes, il faudra tenir compte de deux difficultés et obstacles potentiels :

· Le secours public, même s’il est souvent nécessaire, peut, à la longue, dissuader dans une certaine mesure les victimes potentielles de futurs risques catastrophiques de prendre des dispositions ex ante : si l’on sait d’avance qu’en cas de catastrophe, les pouvoirs publics (ou les donneurs internationaux) fourniront une aide financière généreuse à ceux qui ne sont pas protégés, les résidents des zones à risque seront moins incités, économiquement, à prendre des mesures préalables de réduction du risque et/ou à acheter une couverture d’assurance suffisante (lorsqu’il en existe). Les initiatives gouvernementales devraient donc être conçues de manière à éviter autant que possible l’éviction des initiatives individuelles et/ou l’aléa moral ;

· Il est politiquement plus difficile d’inciter ou d’obliger les populations à prendre ex ante des mesures de protection, potentiellement coûteuses, que d’octroyer une aide financière après un désastre. Toutefois, les élus au niveau local, fédéral ou central devront ancrer leur action dans une perspective à long terme, et promouvoir l’adoption de mesures de protection appropriées avant qu’une catastrophe ne survienne.

Les outils de financement et de transfert du risque, comme l’assurance, peuvent jouer un rôle fondamental dans la réduction des effets économiques négatifs des risques catastrophiques. Il est dès lors très important de reconnaitre pleinement les conséquences, du point de vue de l’action publique, de leur utilisation dans le cadre de stratégies nationales ou régionales de gestion des risques catastrophiques.

II. PRINCIPES D’UTILISATION DE L’ASSURANCE ET D’AUTRES INSTRUMENTS FINANCIERS COMME OUTILS D’ACTION PUBLIQUE

1. Des outils de protection financière, comme l’assurance, devraient être mis à disposition, par le secteur privé ou public, afin de permettre à tous les acteurs économiques de prendre des dispositions avant qu’une catastrophe ne se produise. La réglementation des assurances privées devrait permettre le développement d’une capacité suffisante du marché des assurances.

Commentaire :

Tous les ménages et entreprises exposés à un risque devraient être vivement encouragés par des incitations économiques ou, au besoin, obligés par la loi, à se doter d’un niveau approprié de protection financière : l’obligation de contracter une assurance contre les risques catastrophiques peut permettre de développer une couverture d’assurance plus complète et de construire une capacité d’assurance nationale. Des systèmes de micro-assurance peuvent être mis en place afin d’aider les particuliers et les entreprises touchés dans les pays à faible revenu. Dans les cas où la stratégie nationale impose que la couverture des risques catastrophiques dépende de l’assurance de ces risques, ceux qui n’auraient pas souscrit une telle assurance ne devraient pas bénéficier d’une indemnisation ex post par les pouvoirs publics. Cette politique devrait être portée explicitement à la connaissance du public ex ante (avant une catastrophe) et elle devrait être appliquée ex post (après la catastrophe).

2. Les primes d’assurance devraient être fonction du risque.

Commentaire :

Une assurance fondée sur le risque donne des signaux aux particuliers et aux entreprises sur les risques auxquels ils sont exposés, les encourageant ainsi à prendre des mesures de réduction du risque qui soient efficaces par rapport à leur coût, afin de limiter leur vulnérabilité. Par souci d’équité et pour veiller à ce que les primes demeurent abordables, les pouvoirs publics pourraient offrir une aide financière pour l’achat d’une assurance et/ou l’adoption de mesures de prévention et de réduction des risques, au lieu d’obliger les assureurs à fixer les primes à des taux artificiellement bas.

3. Les responsables gouvernementaux devraient envisager d’utiliser l’infrastructure d’assurance existante pour le recouvrement des primes, la liquidation des sinistres, le règlement des sinistres et la distribution des produits d’assurance, même si ces produits sont soutenus à l’aide de fonds publics.

Commentaire :

Un secteur des assurances privées opérationnel présente de grands avantages: premièrement, le marché des assurances peut être en mesure d’absorber certains risques catastrophiques qui, autrement, seraient à la charge du secteur public ; deuxièmement, même si le marché n’a pas une capacité financière suffisante pour offrir une protection importante, les ressources administratives du secteur des assurances privées peuvent servir de plateforme pour établir un programme financé et géré par les pouvoirs publics. A cet égard, les compagnies d’assurance peuvent fournir des services clés comme la commercialisation des polices, le recouvrement des primes, la liquidation et le règlement des sinistres.

III. INNOVATIONS POSSIBLES À DÉVELOPPER PAR LES MEMBRES SOUS LE LEADERSHIP DE L’OCDE

1. Une structure spécifique pourrait être développée au sein de l’OCDE qui pourrait servir de plateforme internationale d’échange d’informations rassemblant des données publiques sur les catastrophes de grande ampleur.

Commentaire :

Pour élaborer et évaluer des stratégies de gestion du risque, il est indispensable d’obtenir des informations et des données pertinentes dans un cadre harmonisé, d’évaluer le risque et de comprendre la façon dont les diverses parties prenantes le perçoivent. Cette initiative pourrait être prise conjointement avec d’autres organisations des secteurs public et privé qui collectent déjà des données dans ce domaine.

2. L’OCDE devrait promouvoir la réalisation d’études comparatives afin de comprendre les contraintes et les dispositifs institutionnels des pays développés et des pays en développement susceptibles d’avoir une incidence sur l’existence de couvertures contre les risques catastrophiques et le rôle des pouvoirs publics et du secteur privé dans la gestion des risques catastrophiques (nature et développement potentiel des marchés d’assurances, existence d’hypothèques, définition des rôles respectifs des administrations locales et nationales par exemple).

Commentaire :

A cet égard, sur la base de l’inventaire et des études comparatives déjà établis par l’OCDE au cours des années passées, il sera important d’examiner diverses stratégies mises en œuvre par différents pays pour faire face à des risques spécifiques en vue de comprendre leur lien (explicite ou implicite) avec un ensemble de lignes directrices et principes fondamentaux tels que ceux qui ont été mentionnés plus haut. Cet exercice pourrait être entrepris pour une série de risques particuliers.

3. L’OCDE devrait envisager de développer un instrument comparatif d’enquêtes à mener régulièrement dans les Membres afin de mieux comprendre la perception du risque et la façon dont certaines mesures spécifiques sont considérées par les principales parties prenantes (grand public, organismes du secteur privé et du secteur public).

4. Des études de cas pourraient être réalisées en vue de présenter des exemples d’innovations en matière d’évaluation, de gestion et de financement des risques catastrophiques dans les pays de l’OCDE³.

Commentaire :

Compte tenu des liens d’interdépendance qui se développent entre les pays et les industries du fait de la mondialisation des activités économiques et sociales, les décideurs au plus haut niveau des non- Membres devraient pouvoir se tourner de façon plus systématique vers l’OCDE pour obtenir des conseils en gestion des catastrophes et élaboration de stratégies nouvelles. Il est également dans l’intérêt des pays développés de veiller à ce que les populations et les entreprises des pays à niveau de revenu faible et intermédiaire soient, dans l’avenir, moins vulnérables en cas de catastrophe. Les pertes subies dans ces pays pourraient en effet avoir des répercussions sur les chaînes d’approvisionnement mondiales, les marchés et la sécurité dans le monde entier et intensifier les recours aux organismes internationaux de secours et de prêt.