LE CONSEIL,

VU l'article 5 b), de la Convention relative à l'Organisation de coopération et de développement économiques, en date du 14 décembre 1960 ;

VU les Recommandations du Conseil, en date du 14 novembre 1974, sur les stratégies de lutte contre les polluants spécifiques des eaux [C(74)221] et sur les principes relatifs à la pollution transfrontière [C(74)224] ;

VU la Recommandation du Conseil, en date du 26 mai 1972, sur les principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l'environnement sur le plan international [C(72)128] ;

VU les principes de la Déclaration de Stockholm sur l'environnement humain et, notamment, les principes 21 et 22 ;

CONSIDÉRANT que :

·         dans les pays Membres, le total des dépenses effectuées dans le domaine de l'eau est considérable en valeur absolue et peut correspondre à un ordre de grandeur de 1 % du PNB ;

·         les plans de développement régionaux et nationaux sont souvent limités par la disponibilité des ressources en eau ;

·         la prévision et la planification sont des outils essentiels de la gestion de l'eau, et doivent être harmonisés avec les plans de développement dans les autres secteurs ;

·         dans les pays Membres, les installations de traitement d'eaux usées sont un instrument majeur de la lutte contre la pollution des eaux, demandant des investissements financiers considérables et des frais de fonctionnement appréciables, et cependant beaucoup de ces installations fonctionnent fréquemment très au-dessous de leur efficacité normale ;

·         les objectifs principaux de la gestion des eaux sont : de protéger les ressources en eau contre la pollution et les utilisations excessives ; de préserver l'environnement aquatique naturel et son écologie ; de sauvegarder et d'améliorer le cycle hydrologique en général ; de fournir un approvisionnement en eau adéquat, en qualité et en quantité, pour les utilisations domestiques, industrielles et agricoles, en tenant compte de la demande à long terme ;

RECOMMANDE que :

Les pays Membres prennent en considération, dans leurs politiques de gestion des eaux à l'échelon national et quand cela est possible à l'échelon international, les principes suivants :

1.         Les ressources en eau de surface (lacs, rivières, estuaires et eaux côtières) et souterraines, doivent être gérées sur la base de plans de gestion à long terme, selon une approche intégrée englobant tous les aspects, qualité et quantité, prélèvement et rejet, approvisionnement et protection.

2.         Les autorités doivent s'efforcer de promouvoir une allocation rationnelle et équitable des ressources en eau parmi tous les usagers, basée sur l'application des instruments réglementaires et économiques appropriés, tels qu'un système d'autorisation de prélèvement, et tenant compte d'une hiérarchie des besoins réels en qualité et en quantité, ainsi que des effets potentiels sur l'environnement.

3.         La plus haute priorité doit être accordée à la réservation et à la protection des eaux de meilleure qualité pour la consommation humaine lorsqu'existe une demande présente ou potentielle à ce sujet. C'est aussi une nécessité fondamentale de s'efforcer de préserver un niveau acceptable de vie aquatique.

4.         Il convient de favoriser une gestion des ressources en eaux basée sur les bassins hydrographiques, car elle fournit une solution effective aux problèmes de l'eau, dépassant largement les possibilités d'une simple gestion locale ; lorsque c'est envisageable, cette approche doit aussi être considérée dans un cadre international. Une coordination adéquate des structures régionales est donc nécessaire au niveau des Etats fédérés et de l'Etat central dans le cadre d'une politique nationale de gestion de l'eau.

5.         Une combinaison appropriée d'instruments réglementaires et économiques (par exemple normes et redevances) doit être appliquée de façon à fournir aux usagers une incitation continue à lutter contre la pollution et le gaspillage des ressources en eau. Les redevances pour les prélèvements d'eau et les rejets d'effluents doivent donc être fixées à un niveau suffisant pour atteindre un effet efficace d'incitation, le montant devant en être affecté au développement des ressources en eau et à la lutte contre la pollution.

6.         Les mesures de lutte contre la pollution doivent être appliquées aussi près que possible de la source. De plus, les mesures de contrôle particulièrement strictes de nature réglementaire, économique et technique doivent être mises en oeuvre pour certaines catégories de polluants spécialement dangereux, sur la base de leurs caractéristiques écologiques (toxicité, persistance, bio-accumulation), afin de prévenir leur dispersion dans l'environnement.

7.         Les autorités doivent s'assurer de ce que les mesures qu'elles mettent en oeuvre ne conduisent pas à des transferts incontrôlés de pollution vers d'autres ressources en eau ou d'autres milieux (sol, air).

8.         L'évaluation de la qualité des eaux et des effluents ne devrait plus être limitée aux quelques paramètres classiques (tels que DBO ou DCO et matières en suspension), mais également inclure les paramètres physiques, chimiques, biologiques et de toxicité qui sont nécessaires. De plus, les paramètres d'effluents devraient être exprimés non seulement en termes de concentration mais surtout de quantité totale de polluants rejetés. Les techniques de mesures et de surveillance doivent être activement développées, étant un outil essentiel de lutte contre la pollution.

9.         Afin d'assurer le fonctionnement efficace et constant des stations d'épuration d'eaux usées, toutes les mesures financières, techniques et de gestion requises, devraient être adoptées de manière urgente.

10.        Les autorités devraient favoriser l'information et la participation du public, afin de fournir au processus de décision une plus large base d'information et de mieux préparer l'acceptation par le public des activités proposées.


 

APPENDICE

 

NOTES EXPLICATIVES CONCERNANT LA RECOMMANDATION SUR LES POLITIQUES ET INSTRUMENTS DE GESTION DE L'EAU

1.         Les eaux souterraines et de surface forment un système hydrologique aux interactions étroites, qui devrait être géré comme une entité unique, afin de prévenir la pollution ou le prélèvement incontrôlés de ces ressources. Dans la gestion des eaux, les aspects quantitatifs et qualitatifs et les activités de prélèvement et de rejet sont si étroitement dépendants qu'ils devraient faire l'objet d'une gestion intégrée et ne pas être dissociés ; ils devraient donc être pleinement coordonnés et se trouver dans toute la mesure du possible sous une même autorité. Il est évident que dans certains pays les pratiques et structures traditionnelles telles que les droits à l'eau et privilèges similaires ont établi certaines attitudes et coutumes qui sont généralement incompatibles avec une politique moderne et rationnelle de l'eau et devraient donc être progressivement amendées.

2.         Quand la demande sur les ressources en eau est élevée, une certaine hiérarchie des besoins devrait être établie, spécialement en ce qui concerne les différentes qualités requises. Cette allocation rationnelle des eaux exige une bonne connaissance des besoins qualitatifs et quantitatifs des différentes utilisations de cette ressource naturelle et de son rôle dans l'environnement. Jusqu'à présent, l'allocation des ressources en eau est encore souvent loin d'être rationnelle. Une utilisation pré-existante et différentes formes de droits à l'eau confèrent pratiquement à certains utilisateurs la possibilité de prélever et d'utiliser à volonté les ressources en eau aux dépens des autres usagers. De plus, des eaux de haute qualité telles que des eaux souterraines sont fréquemment prélevées en grandes quantités pour des usages qui ne nécessitent pas du tout une telle qualité, alors que des besoins très exigeants, comme l'eau potable, doivent souvent utiliser des eaux de basse qualité. Une telle utilisation irrationnelle de ressources en eau limitées est franchement inacceptable. La solution à ces problèmes se situe surtout au niveau juridique et beaucoup de pays dans ce domaine adoptent un système obligatoire d'autorisation pour le prélèvement d'eau et le rejet d'effluents, sous le contrôle des autorités responsables.

3.         On utilise de façon croissante, spécialement dans les grandes régions industrielles et urbaines, des eaux brutes souvent fortement polluées pour la production d'eau potable. Non seulement le traitement de telles eaux devient de plus en plus coûteux, mais qui plus est, la qualité finale de ces eaux après traitement est le plus souvent insatisfaisante des points de vue du goût, de l'odeur et de la santé humaine ; ceci est dû au nombre potentiellement élevé de micropolluants qui passent à l'état de solution ou de fines particules, à travers le traitement et ne peuvent être éliminés ou se trouvent formés pendant le traitement lui-même (composés organiques halogènes créés lors de la chloration). Dans les conditions technologiques et financières présentes du fonctionnement des stations de traitement d'eau potable, la situation n'est pas susceptible d'être substantiellement améliorée à moins que d'importants efforts ne soient faits pour grandement améliorer la qualité des eaux brutes utilisées. Comme, dans beaucoup de cas, il n'est probablement pas réaliste d'escompter une amélioration suffisamment rapide et importante de toutes les rivières polluées utilisées, une attention particulière devrait être portée à une réallocation des eaux sur une base régionale réservant les ressources de meilleure qualité pour l'eau potable.

            D'autre part, au cours des dernières décades, beaucoup de pays de l'OCDE ont fréquemment vu une détérioration critique de la qualité des rivières et des lacs, des estuaires et des rivages utilisés pour les loisirs et le tourisme, alors que précisément la demande était en augmentation constante pour ces eaux à vocation de loisirs. Il est reconnu que les activités de loisirs liées à l'eau (baignade, pêche, sports nautiques, etc.) sont certainement de loin les plus populaires dans les pays de l'OCDE. Il est important de maintenir une vie aquatique et en particulier des populations de poissons variées et équilibrées, non seulement en fonction de leur valeur écologique et piscicole, mais aussi parce qu'elles sont le plus sûr indicateur et la meilleure garantie de la qualité de l'environnement aquatique.

4.         Une structure opérationnelle organisée dans le cadre d'un bassin hydrographique est particulièrement favorable à la gestion de l'eau, parce que la ressource gérée a des limites naturelles et rationnellement définies ; une gestion mieux équilibrée des ressources disponibles en fonction des besoins peut ainsi être réalisée et la lutte contre la pollution menée de manière plus effective. De telles structures ont déjà été adoptées avec succès dans un nombre croissant de pays Membres. Le cadre national de la gestion des eaux doit donc consister en un nombre limité de ces régions hydrographiques, et qui doivent être suffisamment importantes pour justifier l'emploi du personnel qualifié nécessaire aujourd'hui à une gestion moderne et efficace. Cependant, soit pour des raisons géographiques, historiques ou administratives, il pourrait s'avérer difficile pour certains pays Membres de permuter radicalement pour une telle structure. Dans ce cas, un système de compromis plus flexible peut être élaboré, conservant en partie le cadre administratif pré-existant adapté au concept général du bassin.

            Afin de coordonner les activités des autorités régionales de bassin et d'harmoniser leurs politiques de gestion, il est nécessaire d'avoir au niveau national aussi bien qu'au niveau des Etats fédérés un organisme coordonnateur responsable pour la politique de l'eau. De plus, afin d'ajuster les politiques de l'eau dans le cadre des autres priorités nationales, et de résoudre les divers conflits potentiels, cet organisme doit avoir d'étroits contacts avec les autres Ministères partageant un intérêt dans le domaine de l'eau. Cet organisme jouera également un rôle efficace dans l'harmonisation des politiques de l'eau à un niveau international. Comme c'est déjà le cas dans divers pays Membres, les tâches de cet organisme peuvent être placées sous la responsabilité du Ministre chargé de l'environnement ou du Ministre de l'environnement lui-même quand ce ministère existe.

5.         Il y a un conflit permanent entre les besoins compétitifs des différents usagers de l'eau et aussi entre l'exploitation maximum de la ressource et sa conservation, compte tenu de ses fonctions dans l'environnement. En général, il est peu probable qu'un seul instrument par lui-même soit capable de résoudre de façon satisfaisante les problèmes complexes de gestion rencontrés ; en particulier dans les bassins densément peuplés et industrialisés. Par contre, un choix judicieux d'instruments complémentaires (réglementaires et économiques) permettra généralement une plus grande efficacité du système de gestion et un meilleur contrôle des autorités responsables à un coût minimum pour la société. Ces instruments devraient être employés simultanément afin de s'appuyer mutuellement ; dans certains cas, une approche progressive, étape par étape, pour les instruments réglementaires et économiques, peut être désirable afin d'atteindre le niveau de contrôle souhaité sans contre-coup économique.

            Les instruments économiques et réglementaires doivent donc être adaptés de façon à susciter une incitation continue à une utilisation plus rationnelle de la ressource (économie de consommation et diminution de la pollution); c'est un élément fondamental d'une gestion dynamique des eaux. Ceci constitue de plus une stimulation constante du progrès technologique et de la recherche dans le secteur de l'eau. En principe, la fixation d'instruments à un taux forfaitaire devrait être évitée car en pratique ceci constitue un encouragement à prélever et à polluer à volonté. Des normes de rejet doivent être établies pour les stations d'épuration municipales et pour les différentes branches industrielles. Les redevances, lorsqu'elles sont fixées à un taux suffisant, ont un bon effet d'incitation et peuvent être utilisées comme un complément fort utile des réglementations (normes) en renforçant leur efficacité, et en fournissant une plus grande flexibilité. Les redevances assurent de plus un revenu substantiel qui apporte aux autorités responsables l'appui financier leur permettant d'appuyer pour le bénéfice de la communauté les projets de lutte contre la pollution et de développement des ressources en eau qu'ils jugent les plus appropriés et les plus urgents.

6.         La prévention de la pollution à la source est de loin le moyen de lutte le plus efficace et le plus sûr. Elle peut s'effectuer en fonction de chaque cas considéré, par diverses stratégies telles que : interdiction des procédés ou activités et des produits indésirables et leur remplacement par des substituts moins polluants; utilisation de systèmes en circuit fermé et recyclage ; ségrégation initiale des diverses catégories d'effluents industriels et application des traitements spécifiques convenables, etc. Une prévention et un contrôle précoces diminueront beaucoup également des risques de rejets accidentels. En effet, plus le stade de contrôle de la pollution sera tardif, moins il sera efficace en raison de la dispersion accrue des polluants dans l'environnement. L'expérience montre que la diffusion des polluants avec dilution et mélange rend en général leur élimination plus coûteuse et incertaine et augmente le risque d'effets synergétiques.

            Des mesures de lutte particulièrement strictes devraient être mises en oeuvre pour certaines catégories de polluants dangereux, en vue de prévenir leur dispersion dans l'environnement. Ceci s'applique spécialement aux substances toxiques qui sont très persistantes dans l'environnement, sujettes à la bio-accumulation dans les organismes vivants et à une concentration à travers la chaîne alimentaire. Ce sont par exemple : les métaux lourds (cadmium, mercure, plomb, etc.) et leurs composés organiques, les composés organiques halogénés (organochlorés en général, PCB, DDT,) ; les substances radioactives, etc. Le strict contrôle de ces substances doit, en général, s'appliquer aux stades initiaux de leur introduction : leur production, importation, vente et utilisation ; car un contrôle à un stade ultérieur s'avère pratiquement impossible. Les possibilités peuvent aller d'une interdiction complète à la restriction à certains usages limités. Finalement, une régénération ou une élimination contrôlées, comme cela est pratiqué dans les centres spécialisés de détoxication, doivent être assurées.

7.         L'expérience montre que les pollueurs tenteront en général de rejeter leurs effluents là où l'opération est la moins coûteuse et le contrôle moins strict (par exemple : rejet direct des effluents dans les eaux souterraines ; incinération avec production de pollution atmosphérique, etc.). Les autorités responsables de la protection de l'environnement devront s'assurer que les instruments économiques et réglementaires pour les différents types de ressources en eau et les différents milieux (air, sol) sont correctement coordonnés et équilibrés de manière à combattre les rejets incontrôlés et les transferts indésirables de pollution.

8.         Jusqu'à maintenant, les paramètres de lutte contre la pollution ont été principalement basés sur la demande potentielle en oxygène (DBO, DCO) et sur les matières en suspension. Ces paramètres qui ont été très utiles dans le passé, et le sont encore, sont cependant à présent insuffisamment spécifiques pour évaluer un grand nombre de pollutions, variées et croissantes : polluants toxiques et persistants (et substances radioactives), pollution thermique ; et pollution microbiologique (et virale). Ces divers paramètres de pollution devraient, si ce n'est déjà fait, être régulièrement pris en compte dans l'évaluation de la qualité des eaux et des effluents, et incorporés dans le cadre des instruments réglementaires et économiques. Bien sûr, la capacité technologique de mesure et de surveillance pour ces éléments essentiels de la pollution devra être considérablement améliorée dans la plupart des cas. L'importance de ces divers paramètres est également fonction du caractère et des usages des eaux réceptrices (eau potable, pêche, loisirs, etc.). L'enregistrement et l'évaluation des progrès réalisés dans le sens des objectifs de qualité fixés doivent être rigoureusement effectués.

            Dans certains pays, les paramètres de rejet des effluents sont encore spécifiés seulement en fonction des concentrations (grammes de polluant par litre ou mètre cube d'effluent). Ceci est utile évidemment pour prévenir « l'effet de choc » dans les eaux naturelles où ont lieu les déversements, en évitant de dépasser localement les limites de toxicité. Cependant, c'est bien sûr insuffisant, car cela permet aux pollueurs de tourner facilement les règlements en diluant à volonté leurs effluents. Il est donc fondamental que la pollution soit exprimée aussi sous forme (journalière ou mensuelle) de « rejet total » pour chacun des différents paramètres considérés et que les débits totaux d'effluents soient indiqués. Pour les effluents industriels le rejet total de pollution ne devrait pas seulement être exprimé en fonction du temps mais en fonction de la production industrielle correspondante. Ce dernier moyen d'exprimer la quantité de pollution a l'avantage d'être assez aisément contrôlable en fonction de la technologie utilisée, et indique également le niveau de perfectionnement du traitement appliqué par l'industrie.

9.         Les stations d'épuration d'eaux usées fonctionnent fréquemment de façon défectueuse, et très au-dessous de leurs normes, pour quantité de raisons, spécialement : manque de fonds de fonctionnement, mauvaise gestion, personnel incompétent. Ces stations d'épuration qui sont un outil fondamental de la lutte contre la pollution, exigent des investissements considérables. En conséquence, une gestion défectueuse signifie à la fois une lutte contre la pollution tout à fait insatisfaisante et le gaspillage d'un investissement très important. Quelques mesures fondamentales qui pourraient aider à résoudre ces problèmes sont :

·         un mécanisme adéquat est essentiel pour assurer, pendant toute la période de fonctionnement de la station, le financement régulier et continu qui est absolument nécessaire à la bonne marche de l'installation. Ces mécanismes devraient être formellement prévus au stade de l'investissement initial et garantis par un strict processus de financement. Par exemple, une redevance appropriée, perçue au niveau municipal sur tous les usagers, proportionnellement à leur consommation et à leurs rejets, pourrait garantir, lorsque c'est nécessaire, un financement régulier et suffisant ;

·         la gestion adéquate des stations d'épuration exige, en fait, des opérateurs d'une qualification technique rigoureuse. Jusqu'à présent, on peut dire que cela n'a pas été toujours le cas ; la compétence des opérateurs devrait être améliorée par l'organisation de programmes réguliers de perfectionnement menant à une certification professionnelle devenant progressivement obligatoire pour tous les opérateurs. En fait, il serait désirable que le fonctionnement et aussi l'inspection des stations d'épuration deviennent la responsabilité d'un corps ou d'une corporation d'inspecteurs et d'opérateurs spécialement entraînés. Comme premier pas vers cette institution permanente, des inspections de toutes les stations d'épurations en service devraient être assurées à intervalles rapprochés ;

·         une cause fréquente de la déficience des stations d'épuration municipales est leur surcharge et aussi l'empoisonnement du traitement biologique des eaux usées domestiques par des effluents toxiques d'origine industrielle. Les effluents industriels susceptibles de contenir régulièrement ou accidentellement des polluants toxiques capables d'affecter le traitement, ne devraient pas être traités dans les stations d'épuration municipales, à moins d'avoir subi un prétraitement rigoureux.

10.        Des mesures doivent être prises pour familiariser le public et les usagers avec les problèmes de la gestion des eaux. Ces mesures peuvent aller de campagnes d'information du public à des forums de discussion, où le public peut jouer une part active. Les catégories de personnes concernées par les problèmes d'eau sont les preneurs de décisions et les experts (hydrologues, ingénieurs, chimistes, économistes) qui représentent les responsables de la gestion ainsi que les « usagers » qui sont le public en général, et les utilisateurs industriels et agricoles. Il faudrait, dans le cadre des organismes de gestion, prévoir un mécanisme permettant les échanges de vue entre ces catégories de personnes.