LE CONSEIL,

VU l’article 5 b) de la Convention relative à l’Organisation de coopération et de développement économiques, en date du 14 décembre 1960 ;

VU la Recommandation du Conseil sur les principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l’environnement sur le plan international, en date du 26 mai 1972 [C(72)128] ;

VU la Recommandation du Conseil, en date du 31 mars 1989, relative aux politiques de gestion des ressources en eau: intégration, gestion de la demande et protection des eaux souterraines [C(89)12(Final)] ;

VU la Recommandation du Conseil, en date du 31 janvier 1991, relative à l’utilisation des instruments économiques dans les politiques de l’environnement [C(90)177/FINAL] ;

VU la Recommandation du Conseil sur les indicateurs et les informations concernant l’environnement, en date du 31 janvier 1991 [C(90)165/FINAL] ;

VU la Recommandation du Conseil, en date du 9 mars 1995, concernant l’amélioration de la qualité de la réglementation officielle [C(95)21/FINAL] ;

VU la Recommandation du Conseil sur l’amélioration des performances environnementales des pouvoirs publics, en date du 20 février 1996 [C(96)39/FINAL] ;

VU la Recommandation du Conseil sur l’information environnementale, en date du 3 avril 1998 [C(98)67/FINAL] ;

VU les meilleures pratiques de transparence budgétaire définies par l’OCDE en 2001 [PUMA/SBO(2000)6/FINAL] ;

VU la Déclaration sur l’investissement international et les entreprises multinationales [C(76)99(Final)] en date du 21 juin 1976, modifiée en dernier lieu le 27 juin 2000 ;

CONSIDÉRANT que les dépenses publiques d’environnement constituent une part significative des dépenses publiques dans de nombreux pays Membres de l’OCDE ;

CONSIDÉRANT que les programmes de dépenses publiques d’environnement doivent viser à atteindre des objectifs environnementaux spécifiques, suivre des principes rationnels de gestion des dépenses publiques, et utiliser les ressources financières et humaines aussi efficacement que possible ;

CONSIDÉRANT que le principe pollueur-payeur définit un cadre d’action pour le financement les dépenses de prévention et de lutte contre la pollution ;

CONSIDÉRANT que le principe pollueur-payeur, tel qu’appliqué dans les pays de l’OCDE, prévoit que, dans des circonstances exceptionnelles, une aide publique peut être octroyée pour lutter contre la pollution, sous réserve que cette aide soit sélective, qu’elle soit limitée dans son ampleur et sa durée, et qu’elle n’introduise pas de distorsions importantes dans les échanges et les investissements internationaux ;

CONSIDÉRANT que la tarification de la ressource doit servir de base à la tarification de l’eau et des autres ressources naturelles, et qu’elle doit être appliquée progressivement de façon à couvrir les coûts de fonctionnement, de maintenance, d’investissement et d’environnement ;

RECONNAISSANT que la conception des programmes de dépenses publiques d’environnement doit tenir compte des objectifs spécifiques à atteindre et que ces programmes seront influencés par les traditions administratives nationales, le niveau de développement économique et institutionnel, ainsi que par la maturité des marchés et par le système des finances publiques ;

RECONNAISSANT que des programmes de dépenses publiques d’environnement peuvent être mis en œuvre par des pays Membres à l’échelon national, ainsi que dans le cadre de programmes bilatéraux et multilatéraux de coopération pour le développement ;

Sur proposition du Comité des politiques d’environnement :

I.          RECOMMANDE que les pays Membres prennent des mesures efficaces pour que les programmes de dépenses publiques d’environnement soient écologiquement performants, économiquement efficients, et gérés selon des principes rationnels de gestion des dépenses publiques.

II.         RECOMMANDE que, lors de l’élaboration et de la gestion des programmes de dépenses publiques d’environnement, les pays Membres :

·         définissent des objectifs environnementaux prioritaires à l’aide de méthodes d’évaluation telles que l’évaluation des risques, l’analyse coûts-avantages et l’analyse coût-efficacité, ainsi que dans le cadre de processus d’élaboration des politiques à caractère participatif ;

·         démontrent que des dépenses publiques sont nécessaires pour atteindre ces objectifs ;

·         définissent les sources de financement, la taille du budget, et les modalités et conditions du programme de dépenses ;

·         autorisent un organisme d’exécution approprié à gérer le programme de dépenses ;

·         poursuivent le programme de dépenses, le modifient ou y mettent fin à la lumière de bilans périodiques visant à évaluer si ses objectifs ont été atteints et s’il est nécessaire de le prolonger.

III.        RECOMMANDE EN OUTRE que, lors de l’élaboration, de l’examen ou de la révision des programmes de gestion des dépenses publiques d’environnement, les pays Membres utilisent les listes de référence présentées dans l’annexe ci-jointe, qui fait partie intégrante de la présente Recommandation.

IV.        CHARGE le Comité des politiques d’environnement et les autres organes compétents de l’Organisation de continuer à soutenir les efforts déployés par les pays Membres pour mettre en œuvre des programmes de dépenses publiques d’environnement efficaces et efficients, en particulier par l’analyse des performances environnementales des pays.


 

ANNEXE

 

BONNES PRATIQUES DE GESTION DES DÉPENSES PUBLIQUES D’ENVIRONNEMENT : LISTES DE RÉFÉRENCE POUR L’ÉLABORATION, L’EXAMEN ET LA RÉVISION DES PROGRAMMES DE DÉPENSES PUBLIQUES D’ENVIRONNEMENT

Liste de référence 1. Résultats en termes d’efficacité environnementale

Principe

Bonnes pratiques

 

1. Valeur ajoutée et cohérence avec les autres instruments de politique environnementale

·         Tout programme de dépenses publiques d’environnement devrait être justifié dans le cadre des principes Pollueur-Payeur ou Utilisateur-Payeur. Les fonds publics ne peuvent ni ne devraient suppléer aux carences des politiques d’environnement ; ils ne devraient pas être consacrés à la réalisation d’objectifs environnementaux qui auraient pu être atteints au moyen d’instruments administratifs ou économiques ou par l’élimination de subventions préjudiciables à l’environnement.

·         Les fonds publics ne devraient pas être utilisés pour des projets environnementaux qui auraient été mis en œuvre de toute façon, par exemple des projets qui présentent des taux de rentabilité financière élevés après prise en compte des risques et qui auraient pu être financés par des fonds privés.

·         Les dépenses publiques d’environnement devraient renforcer les autres instruments de politique environnementale et être cohérentes avec leurs objectifs affichés.

·         En règle générale, les programmes de dépenses publiques devraient viser à financer des investissements dans des actifs fixes ou, s’il ne s’agit pas d’investissements, des projets précisément définis, et non les dépenses de fonctionnement de l’administration environnementale.

·         Des auditeurs externes devraient vérifier périodiquement la valeur ajoutée environnementale des dépenses publiques ; il convient de prévoir de supprimer progressivement les aides publiques une fois leur objectif atteint. 

2. Cadre de programmation bien défini

·         Les fonds publics devraient être dépensés dans le cadre d’un programme de dépenses porté à la connaissance du public et approuvé par les autorités compétentes.

·         Autant que possible, le programme de dépenses devrait mentionner des objectifs mesurables, convenus, réalistes et liés à des échéances précises. Il devrait identifier les bénéficiaires potentiels, les besoins de financement, les types de projet recevables, et les règles pour orienter la prise de décision de façon à atteindre les objectifs au moindre coût.

·         Les programmes de dépenses devraient être élaborés dans le cadre d’un programme ou d’une politique d’environnement plus vaste.  

·         Des objectifs socio-économiques, de lutte contre la pauvreté ou d’autres objectifs non environnementaux peuvent être intégrés au programme de dépenses publiques d’environnement, mais, à moins de faire explicitement partie des objectifs du programme de dépenses, ils ne devraient pas entraver la réalisation des objectifs environnementaux du programme.

·         Les effets économiques plus larges des programmes de dépenses publiques d’environnement (en termes de déficit public, de croissance, d’emploi, par exemple) devraient être évalués, le cas échéant, avant leur élaboration puis de nouveau pendant leur mise en œuvre.

3. Définition précise des résultats environnementaux

·         Autant que faire se peut, des formulaires de demande devraient être utilisés pour solliciter des informations quantitatives et qualitatives sur les résultats environnementaux des projets. Une fois ces informations obtenues, leur exactitude et leur fiabilité devraient être vérifiées.

·         Les indicateurs des résultats environnementaux devraient être aussi peu ambigus que possible et ils devraient servir de critères de référence pour l’évaluation et la sélection des projets. Le cas échéant, les résultats environnementaux devraient être évalués en termes monétaires afin de vérifier explicitement le rapport avantages-coûts des projets.

·         Les résultats environnementaux devraient faire l’objet d’un suivi tout au long du cycle du projet et après sa mise en œuvre; les données environnementales relatives au projet devraient être stockées dans une base de données librement accessible qui permettrait une vérification et une analyse ex post.

·         Si le projet ne permet pas d’atteindre les résultats attendus, tels qu’indiqués dans le formulaire de demande ou dans le contrat de financement, les bénéficiaires devraient être passibles des sanctions prévues dans le contrat en fonction de l’infraction.

·         Des informations sur les résultats environnementaux atteints par le programme devraient être périodiquement communiquées aux responsables du contrôle du programme et au public, être examinées par des auditeurs externes et être utilisées pour évaluer les résultats du programme.  

4. Optimisation des effets environnementaux découlant des financements disponibles

·         Des informations quantitatives sur le coût complet du projet pendant toute sa durée de vie (investissement, fonctionnement et maintenance) devraient être demandées aux candidats au moyen d’un formulaire de demande et elles devraient être vérifiées ; les données relatives au coût du projet devraient être réunies et stockées dans une base de données sous une forme qui en permet la vérification et l’analyse ex post.

·         Les critères de sélection des projets devraient permettre d’obtenir des résultats environnementaux optimaux avec les ressources du programme. Un indicateur clair de coût-efficacité (coût unitaire de la réalisation des effets environnementaux sur la durée de vie de chaque projet) et le ratio de levier financier devraient former l’essentiel de la base quantitative utilisée pour évaluer, noter, classer et sélectionner les projets. Lorsque la taille du projet ou d’autres considérations pertinentes le justifient, la sélection des projets devrait être étayée par une analyse coûts-avantages transparente.

·         Des informations quantitatives sur le rapport coût-efficacité devraient être périodiquement communiquées aux responsables du contrôle du programme et au public, faire l’objet d’examens externes indépendants périodiques, et être utilisées pour évaluer les résultats du programme.

5. Mobilisation de financements complémentaires

·         Pour optimiser leur impact environnemental, les fonds publics devraient prévoir de couvrir moins de 100% du coût d’un projet ; la possibilité de cofinancement au moyen de bénéfices réinvestis ou par d’autres sources devrait être évaluée.

·         Le ratio de levier financier devrait servir à évaluer les résultats du programme.

·         Les programmes de dépenses publiques d’environnement ne devraient pas provoquer de distorsions de concurrence sur les marchés financiers ni faire obstacle au développement des institutions financières privées. Les moyens de financement utilisés dans les programmes de dépenses d’environnement ne devraient pas concurrencer ceux offerts par les institutions financières privées.

·         Des plans de financement complets devraient être exigés pour les projets environnementaux ; les engagements de financement provenant d’autres sources devraient être vérifiés. Aucun versement ne devrait être effectué tant que le financement intégral du projet n’est pas garanti de manière appropriée.

Liste de référence 2. Résultats en termes de bonnes pratiques budgétaires

Principe

Bonnes pratiques

 

1. Intégrité budgétaire des recettes

·         Toutes les ressources financières pouvant être affectées aux programmes de dépenses publiques d’environnement devraient être clairement précisées dans le texte législatif ou réglementaire d’habilitation.

·         Si les ressources financières gérées dans le cadre du programme proviennent directement ou indirectement de transferts obligatoires (taxes, redevances, droits), elles devraient être traitées comme des fonds publics au sens des règles et règlements applicables aux financements publics, aux marchés publics et/ou aux aides d’Etat, selon le cas. En tant que telles, ces ressources devraient être soumises aux disciplines budgétaires et aux obligations de transparence habituelles.

·         Les recettes devraient être comptabilisées dans les comptes du Trésor avant d’être attribuées aux programmes de dépenses d’environnement.

2. Suppression des entraves à l’efficience

·         L’affectation de recettes devrait être évitée car elle se traduit généralement par une utilisation inefficiente des ressources publiques. Toutefois, s’il est démontré que les avantages de l’affectation priment sur les risques, un programme de dépenses recourant à des recettes spécialement affectées pourrait être mis en place, mais il devrait être d’une durée limitée. A l’issue de ce délai, l’affectation ne devrait être maintenue que s’il est possible de démontrer qu’elle apporte de la valeur ajoutée par rapport aux objectifs affichés.

·         Il convient aussi d’éviter de mettre en place des mécanismes d’affectation spéciale (par exemple, des compartiments de fonds destinés à des secteurs spécifiques ou à des groupes de pollueurs dans le cadre de programmes de dépenses d’environnement spécialement affectées) car ils portent atteinte à l’efficience. Si l’on a néanmoins recours à l’affectation, des garanties devraient être mises en place pour éviter une répartition inefficiente des ressources et des incitations négatives ; ces garanties pourraient prendre la forme d’une concurrence entre les projets soumis par des entreprises différentes au sein d’un même secteur, de contrôles externes et/ou de vérification des évaluations des projets.

3. Normes élevées de discipline budgétaire

·         Il faudrait éviter de courir le risque de voir des programmes de dépenses d’environnement se solder par des déficits budgétaires imprévus. Un endettement, et en particulier des passifs éventuels ou implicites (tels que des garanties de prêts), ne devrait pas être contracté sans approbation explicite préalable des autorités budgétaires. Des prévisions financières à moyen terme, comportant les passifs éventuels ou implicites de tous les organismes d’exécution, devraient être périodiquement établies et présentées dans les états financiers.

·         Pour tous les programmes de dépenses publiques d’environnement, une estimation des ressources financières disponibles et des dépenses correspondantes devrait figurer dans le budget national (ou infranational), du moins en annexe. Les états relatifs à l’endettement et aux passifs éventuels, en particulier ceux de tout organisme environnemental extrabudgétaire relevant du secteur public, devraient être communiqués, avec le budget du ministère de l’Environnement, au ministère des Finances.

·         Des audits financiers internes et externes, indépendants et obligatoires devraient être effectués périodiquement.

·         Des rapports ex post, utilisant un système transparent de classification des dépenses, devraient être publiés périodiquement.

4. Responsabilité comptable et transparence

·         Des dispositions appropriées devraient être instaurées pour rendre les gestionnaires des programmes de dépenses publiques d’environnement comptables de leurs décisions.

·         Pour prévenir la corruption et la fraude dans les financements publics, des mesures de sauvegarde appropriées devraient être mises en place sous forme, par exemple, d’un système dynamique de contrôle de gestion, qui inclue des audits internes et externes. Il convient d’identifier et d’éliminer tout conflit potentiel d’intérêts.

·         Des rapports ex post sur les performances des gestionnaires et les résultats obtenus (au regard des critères de performance fixés) devraient être réalisés périodiquement et communiqués au public.

5. Nécessité de dissocier la gestion des dépenses de la collecte de recettes et de la passation de marchés publics

·         Les organismes d’exécution des programmes de dépenses publiques d’environnement devraient avoir pour mission principale la gestion des programmes et du cycle des projets, ainsi que le financement des projets. La collecte de recettes ou la passation directe de marchés publics d’équipements et de services de construction devraient être effectuées par les organismes publics qui en sont chargés d’ordinaire.

·         Les recettes procurées par les instruments fiscaux ou parafiscaux devraient être collectées par les autorités fiscales compétentes sous le contrôle des services du Trésor.

·         Les règles nationales ou internationales de passation des marchés publics devraient être appliquées à tous les achats qui sont cofinancés sur des fonds publics, même si les procédures d’achat sont externalisées auprès d’une entité privée.

Liste de référence 3. Résultats en termes d’efficience de la gestion

Principe

Bonnes pratiques

 

1. Bonne gouvernance

·         Les programmes de dépenses d’environnement devraient être régis par des règles claires et explicites.

·         Les modalités et conditions des procédures de financement, de prise de décision et d’administration, les dispositions internes et les principes régissant l’évaluation et la sélection des projets devraient être portés à la connaissance du public. Ils devraient être homogènes et cohérents, ne pas être modifiés fréquemment ou sans explication, et être examinés périodiquement en vue de déterminer les domaines d’amélioration possible.

·         Une distinction claire devrait être établie entre la fonction d’élaboration des politiques et celle de direction des programmes. 

·         S’agissant de l’élaboration des politiques, il convient de mettre en place un dispositif approprié tel qu’un comité de surveillance. Dans ce contexte, l’élaboration des politiques comprend la programmation, la fixation des priorités, la définition des règles, l’évaluation des performances, la surveillance et le contrôle. Le contrôle politique devrait se limiter aux activités de programmation et de surveillance, domaines où le processus politique a un rôle important et légitime à jouer.

·         Le comité de surveillance d’un programme de dépenses publiques d’environnement devrait inclure des représentants des acteurs principaux tout en comportant un système approprié de poids et contrepoids entre les différents groupes d’intérêt. Il convient d’envisager la participation, selon le cas, d’autorités chargées de questions autres qu’environnementales, d’organismes parlementaires et d’organisations non gouvernementales.

2. Instance spécialisée de direction 

·         Les missions de gestion et d’exécution courantes des programmes de dépenses d’environnement devraient être clairement distinguées de celles afférentes à l’élaboration des politiques ; elles devraient être clairement définies dans les documents réglementaires et opérationnels, et être à l’abri des pressions politiques susceptibles d’être exercées occasionnellement en faveur de projets spécifiques.

·         Un organisme d’exécution devrait disposer d’un mandat statutaire clair. Ce devrait être une instance de direction composée de spécialistes, disposant d’un réel degré d’autonomie opérationnelle, tenue à une stricte obligation de rendre des comptes sur les résultats. Cet organisme serait chargé en priorité de la gestion du cycle des projets et, plus particulièrement, de leur évaluation et de leur sélection impartiales.

·         Les directeurs des programmes devraient être tenus pour responsables de leurs résultats. Le comité de surveillance du programme de dépenses publiques d’environnement devrait appliquer des critères et indicateurs de performance explicites lors de l’évaluation des performances des directeurs.

·         Les organismes d’exécution des grands programmes spécialisés de dépenses d’environnement devraient disposer de personnels affectés exclusivement à leur gestion et sélectionnés par les directeurs.

·         Les compétences des personnels devraient correspondre aux besoins techniques des différents programmes de dépenses. Le recrutement et la rémunération des directeurs et des personnels devraient être fondés exclusivement sur le principe du mérite. La rémunération devrait être appropriée de façon à attirer et retenir des personnels compétents et à récompenser l’intégrité et l’engagement.

3. Gestion rationnelle du cycle des projets

·         Le cycle des projets devrait faire l’objet de procédures écrites intelligibles et transparentes, qui soient cohérentes et aisément accessibles, en particulier pour tous les bénéficiaires potentiels; un manuel de gestion du cycle de projet devrait être élaboré et le personnel devrait être invité à l’utiliser.

·         L’identification des projets devrait faire l’objet de mesures volontaristes (sous forme, par exemple, d’une action de publicité du programme auprès des bénéficiaires potentiels), s’inscrire dans les objectifs du programme de dépenses d’environnement, et s’appuyer sur une analyse réaliste des tendances du marché et de la demande de financement.

·         Les demandes de financement ne devraient être acceptées que présentées sur des formulaires adaptés aux différents types de projet et accompagnés d’instructions claires et pratiques. Les formulaires de demande devraient être facilement accessibles à tous les candidats potentiels, de préférence sous forme électronique.

·         Les critères et procédures d’évaluation et de sélection des projets devraient être objectifs, transparents et clairs. Les éléments laissés à l’appréciation des responsables de l’évaluation et de la sélection des projets devraient faire l’objet de procédures écrites explicites, et les résultats de ces décisions devraient être conservés dans des dossiers librement accessibles.

·         Les systèmes et procédures d’évaluation devraient être adaptés à la taille et à la complexité des différents types de projets. Pour de grands projets d’investissement, il convient de mettre en oeuvre un processus d’évaluation en deux étapes (première étape – élimination, sur la base de critères d’éligibilité ; seconde étape – classement des projets éligibles).

·         Le système d’évaluation devrait être relativement simple et fondé sur des règles impersonnelles, et il devrait permettre des comparaisons utiles de projets entre eux ou par rapport à un critère de référence. Le système d’évaluation devrait aussi permettre une vérification ex post du processus de sélection et notamment l’identification des acteurs responsables des jugements et décisions clés. Les rapports d’évaluation devraient être clairs et librement accessibles.

4. Des relations équitables et impartiales avec les acteurs externes

·         Les relations avec les acteurs externes (bénéficiaires, intermédiaires, consultants) devraient être fondées sur la transparence, l’impartialité et l’indépendance mutuelle. La politique de communication devrait veiller à ce que tous les candidats disposent d’un accès égal à l’information sur les possibilités de financement, ainsi que de chances égales de voir leurs projets examinés sur le fond de manière impartiale.

·         Toute externalisation de tâches devrait être effectuée selon une procédure équitable, transparente et concurrentielle.

5. Gestion efficace des moyens de financement et des risques y afférents

·         Seuls les moyens de financement spécifiés dans les modalités et conditions du programme de dépenses publiques d’environnement devraient être utilisés par l’organisme d’exécution.

·         La complexité des opérations, et le choix des moyens de financement devraient tenir compte de la capacité institutionnelle à gérer les risques associés.

·         Les subventions sont les moyens de financement les plus transparents et simples au plan administratif. Si on y a recours, elles devraient être conçues et versées de façon à maximiser les incitations à mettre en oeuvre dans les délais et au meilleur coût chacun des projets, tout comme la totalité des projets de l’organisme d’exécution ; à optimiser la mobilisation d’autres ressources, et à minimiser les risques d’utilisation abusive des fonds publics par les candidats.

·         D’autres moyens de financement pourraient être envisagés en fonction des capacités institutionnelles ; ce sont notamment, par ordre de risque croissant, les bonifications d’intérêt, les prêts par des intermédiaires, les prêts directs, le crédit-bail, les financements sur fonds propres et les garanties de prêts. Avant l’adoption d’un nouveau moyen de financement, il faudrait en vérifier la possibilité d’application par une évaluation des risques et une analyse des besoins du marché et lui associer un plan de financement.