LE CONSEIL,

VU l'Article 5 b) de la Convention relative à l'Organisation de coopération et de développement économiques ;

CONSIDÉRANT qu'un comportement éthique dans le service public contribue à la qualité de la démocratie et au progrès économique et social en améliorant la transparence et les performances des institutions publiques ;

CONSIDÉRANT que les préoccupations de plus en plus marquées que suscite parmi les citoyens la confiance dans les institutions publiques constituent aujourd'hui un problème important du point de vue de la gestion publique et sur le plan politique pour les pays Membres de l'OCDE ;

RECONNAISSANT que les réformes du secteur public se traduisent par des modifications fondamentales de la gestion publique qui posent de nouveaux défis dans le domaine de l'éthique ;

RECONNAISSANT que si les gouvernements agissent dans des cadres culturels, politiques et administratifs différents, ils sont souvent confrontés aux mêmes problèmes éthiques et les réponses qu'ils y apportent dans le cadre de leur gestion de l'éthique présentent des caractéristiques communes ;

RECONNAISSANT que les pays Membres ont le souci de traiter la question des normes éthiques dans la vie publique en renforçant les efforts déployés par les gouvernements pour améliorer les comportements éthiques ;

COMPTE tenu de l'engagement politique des gouvernements des pays Membres, dont témoignent les actions qu'ils ont engagées pour réexaminer et redéfinir le cadre de gestion de l'éthique dans le service public ;

CONSIDÉRANT que l'intégrité du service public est essentielle si l'on veut que les marchés mondiaux prospèrent et que les accords internationaux soient respectés ;

COMPTE tenu de la Convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, qui a été signée le 17 décembre 1997 ;

COMPTE tenu des autres évolutions récentes qui font progresser la compréhension et la coopération internationales dans la promotion d'une culture éthique dans le service public, notamment la Résolution relative à la lutte contre la corruption adoptée en décembre 1996 par l'Organisation des Nations Unies, qui comprend le Code international de déontologie de la fonction publique, la Convention interaméricaine contre la corruption adoptée en mars 1996 par l'Organisation des États américains, le Programme d'action contre la corruption approuvé en novembre 1996 par le Conseil de l'Europe qui prévoit notamment l'élaboration d'un Code international de conduite des agents de la fonction publique, ainsi que l'adoption par le Conseil Européen, le 28 avril 1997, du Plan d'action pour la lutte contre la criminalité organisée, et, le 26 mai 1997, de la Convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des Etats membres de l'Union européenne;

RECONNAISSANT que les pays Membres ont besoin d'un point de référence pour combiner les différents éléments d'un système efficace de gestion de l'éthique, en fonction des situations politiques, administratives et culturelles qui leur sont propres ;

Sur la proposition du Comité de la gestion publique ;

I. RECOMMANDE aux pays Membres de prendre des mesures de façon à veiller au bon fonctionnement des institutions et des systèmes destinés à encourager un comportement conforme à l'éthique dans le service public. Ce résultat peut être obtenu :

· en développant et en réexaminant périodiquement les politiques, les procédures, les pratiques et les institutions influençant le comportement éthique dans le service public ;

· en soutenant les actions conduites par les pouvoirs publics pour maintenir des normes de conduite élevées et contrer la corruption dans le secteur public ;

· en insérant la dimension éthique dans les structures de gestion pour s’assurer que les pratiques de gestion sont en accord avec les principes du service public ;

· en combinant judicieusement les systèmes de gestion de l'éthique fondés sur des idéaux et les systèmes fondés sur le respect de normes ;

· en évaluant les effets des réformes de la gestion publique sur les comportements éthiques dans le service public ;

· en utilisant comme guide les Principes propres à favoriser la gestion de l'éthique dans le service public afin de garantir des normes de conduite élevées en matière d'éthique, comme indiqué dans l’annexe.

II. CHARGE le Comité de la gestion publique de :

· analyser les renseignements communiqués par les pays Membres sur la manière dont ils appliquent ces principes dans leurs contextes nationaux respectifs. L'objet de l'analyse est de fournir des éléments d'information afin d'appuyer les actions engagées par les pays Membres en vue de maintenir un bon fonctionnement des institutions et des systèmes visant à promouvoir l'éthique et à prévenir la corruption ;

· appuyer les efforts des pays Membres visant à améliorer les comportements dans le service public, notamment en facilitant les processus d'échange d'informations et de diffusion des pratiques prometteuses dans les pays Membres ;

· présenter dans deux ans un rapport analysant les expériences, les actions et les pratiques dans les pays Membres qui se sont révélées efficaces dans un contexte national déterminé.

ANNEXE

PRINCIPES PROPRES À FAVORISER LA GESTION DE L'ÉTHIQUE DANS LE SERVICE PUBLIC

Avant-propos

1. Des normes de conduite élevées dans le service public constituent désormais une question politique essentielle pour les gouvernements des pays Membres de l'OCDE. Les réformes de la gestion publique impliquant une plus grande déconcentration des responsabilités et une plus grande liberté d'action pour les détenteurs d'une charge publique, les contraintes budgétaires et les nouvelles formes de prestation des services publics remettent en cause les valeurs traditionnelles du service public. La mondialisation et la poursuite du développement des relations économiques internationales, notamment les échanges et les investissements, nécessitent des normes de conduite élevées et identifiables dans le service public lorsque les différents pays traitent les uns avec les autres. La riposte à la corruption est aussi complexe que le phénomène lui-même et nécessite, pour aboutir, toute une série de mécanismes intégrés, notamment des systèmes efficaces de gestion de l'éthique. Les préoccupations de plus en plus marquées que suscitent la baisse de confiance dans les institutions publiques et la corruption conduisent les gouvernements à revoir leurs conceptions en matière de comportement éthique.

2. En réponse aux défis mentionnés plus haut, les principes suivants ont été énoncés par les pays Membres. Les douze principes visent à aider les pays à réexaminer les institutions, les systèmes et les mécanismes qu'ils ont mis en oeuvre pour promouvoir l'éthique dans le service public. Ils identifient les fonctions d'orientation, de gestion ou de contrôle qui permettent d'évaluer les systèmes de gestion de l'éthique. Ces principes s'inspirent de l'expérience des pays de l'OCDE et traduisent des conceptions communes quant à une gestion efficace de l'éthique. Les pays Membres détermineront leur propre façon d'équilibrer les différents éléments ayant valeur d'idéal et ceux fondés sur le respect des règles afin de parvenir à un cadre efficace adapté à leur propre situation.

3. Les principes peuvent être utilisés par les responsables de l'administration tant au niveau national qu'à l'échelon infranational. Les dirigeants politiques peuvent y avoir recours pour examiner les régimes de gestion de l'éthique et évaluer le degré auquel les principes éthiques sont effectivement mis en oeuvre dans l'ensemble de l'administration. Ces principes sont conçus comme un instrument que les pays de l'OCDE adapteront à leur situation nationale. Les principes ne sont suffisants en eux-mêmes -- ils doivent être considérés comme un moyen d'intégrer la gestion de l'éthique dans le cadre plus large de la gestion publique.

Principes propres à favoriser la gestion de l'éthique dans le service public

1. Les normes éthiques applicables au service public devraient être claires

Les détenteurs d'une charge publique ont besoin de connaître les principes et les normes fondamentales qu'ils sont censés appliquer dans leur travail ainsi que les limites de ce qui constitue un comportement acceptable. Un énoncé concis et faisant l'objet d'une large publicité des valeurs et principes éthiques fondamentaux qui guident le service public, par exemple sous la forme d'un code de conduite, peut y contribuer en créant une conception commune au sein de l'administration publique et plus largement dans la société.

2. Les normes éthiques devraient être inscrites dans le cadre juridique

Le cadre juridique constitue le point de départ d'une communication des normes et principes minimums de conduite obligatoires à tous les détenteurs d'une charge publique. Les lois et les réglementations devraient énoncer les valeurs fondamentales du service public et constituer un cadre afin de définir des orientations, procéder à des enquêtes et engager des sanctions disciplinaires et des poursuites.

3. Les détenteurs d'une charge publique devraient pouvoir bénéficier de conseils dans le domaine de l'éthique

L'intégration professionnelle devrait contribuer au développement de la faculté d'appréciation et des compétences indispensables permettant aux détenteurs d'une charge publique d'appliquer les principes éthiques à des cas concrets. La formation facilite la sensibilisation aux problèmes éthiques et peut développer des compétences essentielles pour l'analyse éthique et le raisonnement moral. Un avis impartial peut contribuer à créer un environnement dans lequel les détenteurs d'une charge publique sont plus disposés à affronter et à résoudre les tensions d'ordre éthique. Des mécanismes de conseils et de consultations internes devraient être mis en place afin d'aider les détenteurs d'une charge publique à appliquer les normes éthiques fondamentales dans le cadre professionnel.

4. Les détenteurs d'une charge publique devraient connaître leurs droits et leurs obligations lorsqu'ils révèlent des actes répréhensibles

Les détenteurs d'une charge publique ont besoin de connaître leurs droits et leurs obligations quant à la mise en évidence d'actes répréhensibles réels ou présumés dans le cadre du service public. Il devrait exister notamment des règles et procédures claires que les agents doivent suivre et une chaîne de responsabilité bien définie. Les détenteurs d'une charge publique ont également besoin de savoir de quelles protections ils bénéficieront lorsqu’ils révéleront des actes répréhensibles.

5. L'engagement des responsables politiques en faveur de l'éthique devrait renforcer le comportement éthique des détenteurs d'une charge publique

Les responsables politiques ont le devoir de maintenir un niveau élevé de rectitude dans l'exercice de leurs fonctions officielles. Leur engagement est démontré par l'exemple et par des mesures qui ne peuvent être prises qu'à l'échelon politique, par exemple en mettant en place des dispositifs législatifs et institutionnels qui renforcent les comportements éthiques et sanctionnent les actes répréhensibles, en fournissant des moyens et des ressources suffisantes pour les activités relatives à l'éthique dans l'ensemble de l'administration et en évitant l'exploitation des règles et lois en matière d'éthique à des fins politiques.

6. Le processus de prise de décision doit être transparent et faire l'objet de contrôle

Le public a le droit de savoir comment les institutions publiques utilisent les pouvoirs et les ressources qui leur sont confiés. La surveillance exercée par le public devrait être facilitée par des procédures transparentes et démocratiques, par le contrôle parlementaire et par l'accès aux informations officielles. La transparence devrait en outre être renforcée par des mesures telles que des systèmes de divulgation de l'information et la reconnaissance du rôle que jouent des médias actifs et indépendants.

7. Il devrait exister des lignes directrices claires en matière de relations entre le secteur public et le secteur privé

Des règles claires définissant les normes éthiques devraient guider le comportement des détenteurs d'une charge publique dans leurs relations avec le secteur privé, par exemple en ce qui concerne les marchés publics, la sous-traitance ou les conditions d'emploi dans le secteur public. L'interaction croissante entre les secteurs public et privé exige qu'une plus grande attention soit portée aux valeurs du service public et elle exige que les partenaires extérieurs s'engagent à respecter ces mêmes valeurs.

8. Les gestionnaires devraient promouvoir un comportement éthique

Un cadre organique qui encourage des normes de conduite élevées en fournissant des incitations appropriées à un comportement conforme à l'éthique, comme des conditions de travail et une évaluation efficace des performances, a une incidence directe sur la pratique quotidienne des valeurs et des normes éthiques du service public. Les gestionnaires ont un rôle important à jouer à cet égard en assurant une direction cohérente et en se comportant en modèles exemplaires sur le plan de l'éthique et de leur conduite dans leurs relations professionnelles avec les dirigeants politiques, les autres détenteurs d'une charge publique et les citoyens.

9. Les politiques, les procédures et les pratiques de gestion devraient favoriser un comportement conforme à l'éthique

Les politiques et pratiques de gestion devraient permettre de démontrer l'attachement d'un organisme aux normes éthiques. Il ne suffit pas que les administrations publiques se contentent de se doter de structures fondées sur le respect de règles. Les seuls systèmes fondés sur le respect de règles peuvent involontairement encourager certains détenteurs d'une charge publique à se contenter d'opérer à la limite de comportements répréhensibles, en faisant valoir que s'ils n'enfreignent pas la loi, ils agissent de manière conforme à l'éthique. Les pouvoirs publics ne devraient pas seulement définir les normes minimales en deçà desquelles les actions d'un agent public ne seront pas tolérées mais aussi énoncer clairement un ensemble de valeurs du service public auxquelles les agents devraient aspirer.

10. Les conditions d'emploi propres à la fonction publique et la gestion des ressources humaines devraient favoriser un comportement conforme à l'éthique

Les conditions d'emploi dans le service public, par exemple les perspectives de carrière, le développement personnel, ou un niveau approprié de rémunération, ainsi que les politiques de gestion des ressources humaines devraient créer un environnement qui conduise à un comportement conforme à l'éthique. Le respect de principes fondamentaux, comme le mérite qui doit être garanti de façon cohérente dans le recrutement et la promotion, permet de mettre en oeuvre le principe d'intégrité dans le service public.

11. Des mécanismes adaptés permettant de rendre compte devraient être mis en place dans le service public

Les détenteurs d'une charge publique devraient rendre compte de leurs actions devant leurs supérieurs, et, de manière plus large, vis-à-vis du public. L'obligation de rendre compte devrait porter à la fois sur le respect des règles et des principes éthiques et sur les résultats obtenus. Les mécanismes permettant de rendre compte peuvent être internes à un organisme, ou bien concerner l'ensemble de l'administration. Les mécanismes visant à renforcer l'obligation de rendre compte peuvent être conçus de manière à permettre des contrôles appropriés tout en ménageant une gestion suffisamment flexible.

12. Des procédures et des sanctions appropriées devraient exister en cas de comportement fautif

Des mécanismes permettant de détecter des actes répréhensibles comme la corruption et d'enquêter de manière indépendante à leur sujet sont un élément indispensable d'une infrastructure de l'éthique. Il faut disposer de procédures fiables et de ressources pour surveiller les manquements aux règles du service public, les signaler et enquêter sur ces manquements ; il faut disposer également de sanctions administratives ou disciplinaires adaptées afin de décourager les comportements fautifs. Les gestionnaires devraient exercer un jugement approprié lors de la mise en oeuvre de mécanismes résultant de la nécessité de mener des actions dans ce domaine.

NOTE EXPLICATIVE

Nécessité d'améliorer une conduite conforme à l'éthique dans le service public

1. Les pays Membres de l'OCDE ont engagé des réformes importantes de gestion qui ont modifié la manière dont le secteur public fonctionne. Toutefois, il est important de veiller à ce que les gains d'efficience et d'efficacité ne soient pas obtenus au détriment d'un comportement conforme à l'éthique. Les nouveaux modes de réalisation des activités publiques créent des situations dans lesquelles les détenteurs d’une charge publique doivent être extrêmement sensibilisés aux questions éthiques et dans lesquelles il n'existe parfois que peu de lignes directrices quant à la manière dont ils devraient se comporter. Les réformes impliquent une décentralisation du pouvoir vers des organismes à l'échelon infranational, des transferts de compétence et une plus grande liberté de gestion, l'introduction dans le secteur public de pratiques commerciales et une modification des relations entre le secteur public et le secteur privé placent plus fréquemment les détenteurs d'une charge publique dans des situations impliquant des conflits d'intérêts et d'objectifs. Dans le même temps, de nombreux pays constatent que les systèmes qui ont traditionnellement régi et guidé le comportement des détenteurs d'une charge publique ne répondent pas suffisamment aux nouveaux rôles qu'ils doivent jouer en matière de gestion, et sont même souvent source de conflits, compte tenu de ce qui est attendu des gestionnaires et du personnel dans le nouvel environnement du service public. Ces nouvelles situations suscitent des dilemmes qui doivent être résolus, ce qui nécessite une analyse éthique et un raisonnement moral.

2. Un autre motif de préoccupation tient à la baisse apparente de confiance dans le gouvernement et les institutions publiques dans de nombreux pays, et les conséquences que cela entraîne pour la légitimité du gouvernement et des institutions publiques. Cette perte de confiance est liée, du moins en partie, aux révélations d'irrégularités, et dans certains de cas, de corruption caractérisée, de la part de détenteurs d'une charge publique. Il est difficile de dire si les normes de conduite sont effectivement en recul, ou si les erreurs et les infractions sont simplement plus visibles en cette période caractérisée par la transparence de l'administration, des médias qui pratiquent l'investigation et une opinion publique plus développée. Ce qui est clair, c'est que dans certains pays l'éthique et les normes de la vie publique sont davantage devenues une question publique et politique qui nécessite une action efficace de la part des pouvoirs publics concernés.

3. D'une manière générale certaines mesures de soutien peuvent avoir pour effet à la fois de favoriser un comportement conforme à l'éthique et de prévenir les comportements fautifs. Par le passé, les premières réponses aux comportements fautifs dans le secteur public ont consisté à accroître la réglementation et à appliquer plus rigoureusement la législation. Les initiatives internationales sont axées sur l'élaboration d'éléments concrets de l'infrastructure de l'éthique, principalement afin de prévenir et de criminaliser certains types d'actes répréhensibles comme la corruption.

4. Les pays Membres de l'OCDE ont pris collectivement des mesures pour réprimer pénalement la corruption d'agents publics étrangers. Ils ont adopté le 21 novembre 1997 la Convention sur la lutte contre la corruption des agents publics étrangers dans les transactions internationales. L'Organisation des Nations Unies a adopté le 12 décembre 1996 la Résolution relative à la lutte contre la corruption qui comprend le Code international de déontologie de la fonction publique. L'Organisation des États américains a adopté en mars 1996 la Convention interaméricaine contre la corruption. Le Conseil Européen a adopté le 28 avril 1997 un Plan d'action pour la lutte contre la criminalité organisée, qui comporte une recommandation spéciale concernant la lutte contre la corruption, ainsi que la Convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des états membres de l'Union Européenne du 26 mai 1997. Le Conseil de l'Europe a approuvé en novembre 1996 le Programme d'action conte la corruption, qui prévoit notamment l'élaboration d'un Code international de conduite des agents de la fonction publique et qui renforce la coopération entre les 40 pays membres pour lutter contre la corruption, le blanchiment de l'argent sale, la criminalité informatique et le crime organisé.

5. La contribution du Service de la gestion publique dans ce domaine procède de la conviction que la prévention des comportements fautifs est aussi complexe que ces comportements eux-mêmes et que la combinaison de mécanismes liés entre eux, comprenant notamment une solide infrastructure de l'éthique, des systèmes efficaces de gestion de l'éthique, des techniques spécifiques de prévention de la corruption et une mise en œuvre effective de la législation est une condition de réussite.

Une infrastructure de l'éthique pour promouvoir l'éthique et prévenir les comportements fautifs.

6. Il est significatif que de plus en plus, les pays Membres de l'OCDE étudient les possibilités d'appliquer des mesures administratives et préventives. A mesure que les pays adoptent des méthodes davantage axées sur la gestion dans le secteur public, ils constatent qu'une approche de la gestion de l'éthique centralisée et fondée sur le respect de règles est incompatible avec un système de gestion publique déconcentrée axé sur les résultats. On observe une évolution marquée vers un recours accru à des mécanismes qui définissent et favorisent dans le secteur public des éléments ayant valeur d'idéal et encouragent les comportements appropriés.

7. En 1996 et 1997, le Service de la gestion publique a réalisé deux enquêtes sur la gestion de l'éthique et les comportements dans le secteur public portant sur 23 pays Membres. Le premier rapport intitulé « Ethique dans le service public : questions et pratiques actuelles », était fondé sur des études touchant neuf pays¹ ; il a mis en évidence les facteurs qui ont une incidence sur les normes d'éthique et de comportement dans le service public, ainsi que les initiatives prises par les gouvernements pour renforcer les cadres de gestion de l'éthique. Le rapport a défini un ensemble d'instruments indispensables aux pouvoirs publics pour promouvoir l'intégrité et prévenir la corruption qui a été dénommé « infrastructure de l'éthique ».

8. La principale question traitée dans le rapport concerne les moyens d'aider les détenteurs d'une charge publique à respecter les normes les plus élevés d'intégrité et d'éthique dans un service public qui connaît une évolution rapide sans compromettre la principale orientation des réformes de la gestion publique, qui visent à accroître l'efficience et l'efficacité. Tous les pays inclus dans l'étude emploient un éventail d'instruments et de procédures pour réprimer les comportements indésirables et mettre en place des incitations à un comportement approprié.

L'infrastructure de l'éthique

Une infrastructure de l'éthique qui fonctionne bien fournit un cadre pour le service public qui favorise certaines normes de comportement. Chaque fonction et élément est un élément consécutif distinct important mais les différents éléments devraient être complémentaires et se renforcer mutuellement. Les éléments doivent agir les uns sur les autres de manière à obtenir la synergie indispensable pour devenir une infrastructure cohérente et intégrée. Les éléments de l'infrastructure peuvent être classés suivant les principales fonctions auxquelles ils servent -- orientation, gestion et contrôle -- en notant que certains éléments peuvent remplir plusieurs fonctions.

L'orientation est fournie par un engagement fort des dirigeants politiques ; par un énoncé des valeurs sous la forme de codes de conduite par exemple ; par des activités visant à l'intégration professionnelle comme l'éducation et la formation.

La gestion peut être réalisée par le biais de la coordination, assurée par un organe spécial ou un organisme central de gestion existant déjà et par le biais des conditions d'emploi dans la fonction publique, des politiques et des pratiques en matière de gestion.

Le contrôle est assuré principalement grâce à un cadre juridique qui rend possible enquêtes et poursuites indépendantes, grâce à des mécanismes qui permettent de rendre compte et à des mécanismes de contrôle efficaces, et grâce à la transparence et la surveillance du public.

Le dosage et l'importance relative de ces fonctions dépendront des traditions culturelles et politico-administratives de chaque pays.

9. Un second rapport, établi à partir d'études portant sur quatorze pays² supplémentaires , fournit des informations complémentaires sur l'élaboration des principes en tant que document opérationnel dont disposent les pays Membres pour réexaminer les cadres nationaux de gestion de l'éthique, les fonctions et les éléments de l'infrastructure de l'éthique. Les nouvelles initiatives prises par les gouvernements des pays Membres en matière d'éthique, en particulier au cours des cinq dernières années, dénotent certaines orientations communes ainsi qu'un souci accru de la part des pouvoirs publics d'examiner l'efficacité de leurs régimes de gestion de l'éthique dans le contexte plus large des réformes de la gestion publique.

10. Compte de l'évolution rapide du cadre de gestion publique, il faut procéder périodiquement à un réexamen des politiques, des pratiques et des procédures influant sur le comportement éthique dans le secteur public. Les principes propres à favoriser un comportement conforme à l'éthique dans le service public, qui sont énoncés dans le présent document, sont conçus pour servir d'instrument de référence qui permette de procéder à ces réexamens et de s'assurer de la validité des fonctions et des éléments de l'infrastructure de l'éthique.